چرا بومی ها از مناطق قدیمی تهران فرار کرده اند؟

سیاست‌های دست‌کم یک دهه گذشته در نوسازی بافت‌فرسوده، ۵ نقطه ضعف بزرگ داشته و نتیجه‌اش، «عکس هدف اولیه» بوده است.

مساله بافت فرسوده و تبعات زندگی در این مناطق به لحاظ امنیتی و اجتماعی تبدیل به دغدغه مهمی میان مدیران شهری در کشور شده است؛ آمارها نشان از آن دارد که بیش از 19 میلیون نفر در کشور در بافت فرسوده زندگی می‌کنند. طی سال‌های گذشته و در دولت‌‌‌های مختلف بسته‌‌‌های تشویقی به‌‌‌منظور ترغیب نوسازی بافت فرسوده شهری به تصویب رسیده است؛ اما میزان اثرگذاری این بسته‌‌‌های تشویقی در نوسازی بافت فرسوده محدود بوده است.

عدم‌نوسازی در مناطق پوسیده (بافت فرسوده) باعث شده تا بخشی از ساکنان بومی این مناطق با هدف دستیابی به زندگی با‌کیفیت‌‌‌تر و برخورداری از خدمات شهری مطلوب‌‌‌تر به سایر مناطق شهری مهاجرت کنند. در عین حال بخشی از نوسازی در بافت فرسوده شهری طی سال‌های اخیر در مسیر اعیان‌‌‌سازی پیش رفته است؛ این موضوع با افزایش هزینه تامین مسکن مناسب در این مناطق بخشی از ساکنان آن را مجبور به مهاجرت اجباری کرده است. درواقع مدیریت ناکارآمد شهری در بافت فرسوده به حذف ساکنان بومی از این مناطق و اضافه شدن ساکنان جدید به آن انجامیده است. این رویه بافت فرسوده را به محلی برای پذیرش مهاجران جدید بدل کرده است؛ مهاجرانی که بخشی از آنها را اتباع غیرایرانی تشکیل می‌دهند. بخش قابل‌توجهی از بافت فرسوده کشور فاقد استانداردهای معمول زندگی است؛ این عیب اگرچه به خروج جمعیت بومی از این مناطق منجر شده، اما همزمان باعث شده تا هزینه تامین مسکن در این مناطق پایین‌‌‌تر از سایر مناطق باشد و بنابراین بخشی از اتباع خارجی که از توان مالی برای تامین مسکن با‌کیفیت برخوردار نیستند، سراغ این مناطق بیایند.

تغییر یکباره بافت جمعیتی در هر محله‌‌‌ای می‌تواند به ناپایداری اجتماعی منجر شود؛ بنابراین کارشناسان توسعه شهری بر لزوم نوسازی بافت فرسوده با حفظ هسته جمعیت بومی تاکید دارند. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی کارشناسی به بررسی دلایل عدم‌موفقیت طرح‌‌‌های پیشین در زمینه نوسازی بافت فرسوده شهری پرداخته و در عین حال به ارائه راهکارهایی به منظور تحقق نوسازی این مناطق با حفظ پایداری اجتماعی (حفظ ساکنان بومی) پرداخته است.  مناطق پوسیده شهر تهران عمدتا شامل تهران قدیم و مناطق حاشیه‌‌‌ای آن در منطقه 12 و 15 شهرداری تهران می‌شود؛ در سایر شهرها نیز این بافت فرسوده وجود دارد و در اغلب شهرها این بافت فرسوده، زمانی هسته اصلی شهرها را تشکیل می‌‌‌داد.

چرا بافت فرسوده نوسازی نشد؟

مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «واکاوی تبعات نوسازی بافت فرسوده از منظر اعیان‌‌‌سازی و ارائه رهنمون‌‌‌های پیشنهادی» به بررسی روند نوسازی بافت فرسوده در کشور و دلایل عدم‌موفقیت این طرح‌‌‌ها پرداخته و با بررسی نمونه‌‌‌های مشابه خارجی که به نتیجه مدنظر نیز نرسیده‌‌‌اند؛ پیشنهادهای کارشناسی برای تحقق نوسازی در بافت فرسوده شهری را مطرح کرده است. طبق توصیه کارشناسان شهری، اعیان‌‌‌سازی محله‌‌‌های ضعیف و ناکارآمد و فرسوده، ضروری است اما بدون توجه به شروط تکمیلی آن، این اعیان‌‌‌سازی مانع از ادامه زندگی قدیمی‌‌‌های محل شده و در نهایت باعث می‌شود سیاست نوسازی محله به هدف اصابت نکند.

پنج رویه نادرست از سوی مدیران شهری باعث شده تا نوسازی بافت فرسوده به نتیجه مطلوب نرسد؛ اجبار سازندگان به تامین 100 درصدی پارکینگ مانع اول در مسیر نوسازی بافت فرسوده است. در حالی که بخش قابل‌توجهی از ساکنان این مناطق احتمالا از خودروی شخصی برخوردار نیستند؛ شهرداری سازندگان را ملزم به تامین 100 درصدی پارکینگ می‌کند. این در حالی است که حذف تامین پارکینگ با کاهش متراژ مشاعات به افت هزینه تولید می‌‌‌انجامد و در عین ترغیب صاحبان ملک برای نوسازی باعث حفظ بخشی از ساکنان بومی در منطقه می‌شود. در عین حال حذف الزام تامین 100‌درصدی پارکینگ باعث می‌شود تا امکان ساخت واحدهای کوچک‌متراژ نیز در این مناطق فراهم شود.

تبیین ضوابط تراکم به نحوی که مالکان قدیمی از آن منتفع نمی‌‌‌شوند، مانع بعدی در مسیر عدم‌نوسازی بافت فرسوده است. املاک در بافت پوسیده تهران قدیم عمدتا متعلق به ساکنان بومی است؛ ضوابط تراکم در سال‌های گذشته به نحوی بوده است که در برهه‌‌‌هایی از زمان، سازنده تنها منتفع نوسازی بوده و در برهه‌‌‌هایی با کاهش مجوز تراکم در این مناطق؛ حتی سازنده نیز از مشارکت در ساخت در این مناطق منتفع نشده است. این وضعیت به شدت از میزان پروژه‌‌‌های مشارکت با هدف نوسازی کاسته است.

عدم‌تعریف تسهیلات مالی ارزان به‌‌‌منظور تشویق صاحبان خانه‌‌‌های قدیمی برای نوسازی از دیگر موانع نوسازی بافت فرسوده شهر تهران بوده است. این در حالی است که سیاستگذار می‌توانست با افزایش سقف وام، نرخ پایین سود، توسعه تخفیف انشعابات و تخفیف در هزینه‌‌‌های شهرداری نوسازی در بافت فرسوده شهری را جذاب کند. البته ارائه این تسهیلات باید با تعهد مالکان و سازندگان برای اجاره با نرخ مناسب برای اقشار با درآمد کم و متوسط انجام شود، تا به این ترتیب مانع اخراج اجباری ساکنان بومی از این مناطق به دلیل رشد هزینه‌‌‌های تامین مسکن شود.

طرح ترافیک سیاست منفی دیگری است که طی سال‌های اخیر باعث تسریع خروج ساکنان بومی از تهران قدیم شده است. درواقع اجرای این طرح در عین عدم‌توسعه حمل‌‌‌ونقل عمومی باعث شده تا بخشی از تهران قدیم خالی از سکنه بومی و تبدیل به منطقه تجاری و اداری یا محلی برای زندگی ساکنان جدید که عمدتا اتباع غیرایرانی هستند، شود.

در کنار موارد یاد‌شده عدم‌تعادل در سیاست نوسازی مسکن در بافت فرسوده باعث شده تا امروز این مناطق برای سه گروه متقاضی کم‌‌‌درآمد، درآمد متوسط و با درآمد بالا گزینه مناسب برای زندگی را ارائه نکند. این در حالی است که پایداری اجتماعی در یک منطقه شهری نیازمند آن است که یک محله برای سه گروه ضیف، متوسط و توانمند به لحاظ درآمدی خانه مناسب برای عرضه داشته باشد.

اعیان‌‌‌سازی با حفظ پایداری اجتماعی

در گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در خصوص واکاوی تبعات نوسازی بافت فرسوده به کرات از واژه اعیان‌‌‌سازی استفاده شده است و در عین بیان مزایای این اعیان‌‌‌سازی به بیان مضرات آن نیز پرداخته شده است. اعیان‌‌‌سازی به زبان ساده تغییر و تحول در محدوده‌‌‌ای از شهر است که با نقل مکان ساکنان آن به محلات پایین شهر همراه است. این تغییرات اغلب منتج به دگرگونی فرهنگ و هویت محله‌‌‌ای می‌شود. بنابراین زمانی اعیان‌‌‌سازی فرآیندی مطلوب شناخته می‌شود که نوسازی بافت فرسوده با حفظ جمعیت بومی باشد.

رقبای نوسازی بافت فرسوده در دولت‌‌‌های مختلف

طی دهه‌‌‌های گذشته مدیران شهری سیاست‌‌‌های مختلفی را به منظور نوسازی بافت فرسوده در ایران اجرایی کرده‌‌‌اند که البته به نتیجه مطلوب نیز منجر نشده است. تبیین طرح‌‌‌های مختلف به منظور ساخت مسکن و تخصیص اعتبارهای سنگین دولتی به این طرح‌‌‌ها یکی از موانع اصلی نوسازی بافت فرسوده در کشور بوده است. این در حالی است که بافت فرسوده دارای زیرساخت مناسب بوده و اگر دولت‌‌‌ها نوسازی این بافت را با حمایت مالی و بسته‌‌‌های مشوق در دستور کار قرار می‌‌‌دادند با هزینه کمتری به نتیجه مطلوب می‌‌‌رسیدند.

طی سال‌های 1388 تا 1392 رویکرد دولت در خصوص تامین مسکن بر توسعه بافت منفصل شهری (مسکن مهر) متمرکز بود و همین موضوع باعث کاهش توجه به ضرورت احیای بافت فرسوده در کشور شد.  در ادامه در سال‌های 1392 تا 1400، مجدد توجه به بافت فرسوده شهری و توسعه اعیان‌‌‌سازی در این مناطق مورد توجه سیاستگذاران دولتی قرار گرفت. این موضوع باعث شد تا به صورت متوسط سالانه 1 تا 2‌درصد از بافت فرسوده شهری نوسازی شود؛ این در حالی بود که در برنامه ششم توسعه و در ذیل قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌‌‌های تاریخی هدف نوسازی 20 درصدی بافت فرسوده شهری تعریف شده بود. 

در ادامه طی سال‌های 1400 تا 1403 نیز سیاستگذاران شهری دو رویکرد توسعه بافت‌‌‌های منفصل شهری در قالب نهضت ملی مسکن و همچنین ارائه بسته‌‌‌های تشویقی شهرسازی برای نوسازی بافت فرسوده شهری را پیگیری کردند. این رویه‌‌‌ها باعث شد تا صدور پروانه نوسازی در بافت‌‌‌های فرسوده افزایش یابد. با وجود این طی این دوره زمانی نیز ساخت مسکن ملی با الحاق زمین به شهرها در اولویت بیشتری نسبت به نوسازی بافت فرسوده شهری قرار داشت؛ به نحوی که تسهیلات ساخت مسکن ملی بالاتر از تسهیلات ساخت مسکن در بافت فرسوده بود. این سیاست نیز غیرکارشناسی بود و باعث شد تا بخش قابل‌توجهی از سرمایه‌‌‌های کشور به جای تزریق به بافت فرسوده به مناطق حاشیه شهرها سوق داده شود.

شکست نوسازی شهری با بی‌‌‌توجهی به جامعه بومی

توجه به نوسازی بافت فرسوده تنها مربوط به ایران نیست؛ این موضوع با هدف بهبود کیفیت محیط‌‌‌های شهری در نقاط مختلف دنیا مورد توجه تصمیم‌گیران شهری بوده است. در گزارش‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس شورای اسلامی به تجربه کشورهای مختلف آسیایی و اروپایی در این زمینه پرداخته شده است. در میان مثال‌‌‌های مطرح‌شده ترکیه بیشترین شباهت را با ایران دارد.

محله سولوکوله در استانبول یکی از محلات محروم و فقیرنشین شهر استانبول بود؛ طرح بازآفرینی شهری سولوکوله در سال 2005 ارائه شد و در ژوئیه سال 2006 موافقت‌‌‌نامه‌‌‌ای برای تخریب و توسعه مجدد این منطقه امضا شد. مدیران شهری توسعه این منطقه را با خرید اجباری زمین از ساکنان بومی و درواقع اخراج آنها از محل زندگی خود اجرایی کردند؛ در سال 2009 ساکنان بومی به طور کامل از منطقه تخلیه شدند و در سال 2010 کار بازسازی آغاز شد. کار نوسازی این محله به تخریب کامل محله سولوکوله و تخریب بناهای ارزشمند آن انجامید. در نهایت نیز پس از بازسازی بخش قابل‌توجهی از ساکنان بومی به دلیل هزینه نتوانستند به محله بازگردند و از همین رو از این طرح با عنوان یک نمونه شکست‌‌‌خورده یاد می‌شود. 

نمونه ناموفق داخلی نوسازی بافت فرسوده شهری در محله نواب شهر تهران نیز اجرایی شد. مطالعات طرح نواب از سال 1345 آغاز شد؛ از اهداف ابتدایی این طرح در سال 1369 اجرای بزرگراه نواب به‌‌‌عنوان شاهراه اتصال نواحی شمالی و جنوبی شهر تهران و ایجاد ارزش افزوده در این منطقه با هدف تحریک احیای بافت فرسوده در مجاور این بزرگراه بود. برای اجرای این طرح حدود 3‌هزار ملک مسکونی شامل 6‌هزار خانوار مجبور به کوچ اجباری از محله قدیمی خود شدند و تعداد زیادی مراکز فرهنگی و اجتماعی نیز تخریب شد. در عین حال اجرای این پروژه عظیم به جهش یکباره قیمت مصالح ساختمانی در کشور انجامید. اما در نهایت پس از گذشت سال‌ها از اجرای آن، نه‌تنها هدف نهایی محقق نشد که روح پویایی محله با نارضایتی ساکنان از کمبود خدمات و ناامنی به لحاظ مهاجرت گسترده ساکنان بومی از میان رفت.