روایت مرکز پژوهش‌ها از بیش‌برآورد منابع لایحه بودجه ۱۴۰۲:
اولین پیش بینی از کسری بودجه در سال آینده
باتوجه به اینکه در سال آینده نیز شاهد استقراض از صندوق توسعه ملی و سایر اصلاحیه‌های قانون بودجه هستیم، پیش‌بینی می‌شود میزان عدم تحقق منابع نسبت به سقف منابع عمومی بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است.
بازوی پژوهشی مجلس با بررسی تازه‌ای از لایحه بودجه سال آینده، گزارش خود را با نگاه بر سه متغیر ارایه کرده است؛ تقویت سرمایه‌گذاری، رشد اقتصادی و کنترل تورم. متغیر‌هایی که می‌توان با کنترل مخارج هزینه‌ای دولت، اختصاص منابع لازم برای رفع ناترازی‌های خارج بودجه و افزایش مخارج سرمایه‌گذاری دولت با استراتژی مشخص به آن‌ها رسید. اگرچه لایحه بودجه سال آتی بیانگر این است که مخارج هزینه‌ای دولت انقباضی است. به تعبیر دیگر دارای رشد کمتر از تورم بوده است.
در مقابل مخارج سرمایه‌ای برمبنای ارقام عملکردی در سال ۱۴۰۱، انبساطی بوده است، یعنی دارای رشد بیشتر از تورم بوده است. بنابراین پیشنهاد کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، تمرکز بر رفع ناترازی‌هایی است.
در این میان این مرکز به تشریح وضعیت بودجه سال جاری پرداخته که به برخی نکات مهم آن پرداخته می‌پردازیم.
۱۰۰ هزار میلیارد تومان عدم تحقق منابع
بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۲ نشان می‌دهد منابع عمومی دولت نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه در سال ۱۴۰۱، حدود ۵۵ درصد رشد کرده است. باتوجه به اینکه در سال آینده نیز شاهد استقراض از صندوق توسعه ملی و سایر اصلاحیه‌های قانون بودجه هستیم، پیش‌بینی می‌شود میزان عدم تحقق منابع نسبت به سقف منابع عمومی بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است.
درضمن سرفصل درآمد‌ها به عنوان منبع پایدار تامین مالی دولت، نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۴۰۱، حدود ۵۶ درصد رشد کرده است. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای صادرات نفت و فروش اموال نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۳۷ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۹۷ درصد رشد داشته است.
بیش‌برآوردی منابع نفتی
مرکز پژوهش‌ها می‌گوید: «بخشی از این افزایش قابل‌توجه ناشی از بیش‌برآوردی منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتی است.» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی نیز نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۴۰۱ با احتساب مجوز‌های دریافتی برای استقراض از صندوق توسعه ملی و اصلاحیه بودجه سال ۱۴۰۱ مجموعا رشد منفی داشته است.
دست‌اندازی به صندوق توسعه برای تامین کسری بودجه
تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که بخشی از منابع پیش‌بینی شده دولت در سال محقق نخواهد شد و به این دلیل دولت‌ها سالانه با کسری بودجه مواجه هستند، دلیل آن هم بیش‌برآوردی منابع عمومی دولت است. به همین دلیل دولت برای پوشش این کسری مجوز‌های شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ یا مجوز استقراض از صندوق توسعه ملی در سال ۱۴۰۱ را گرفت. اما این استقراض‌ها نیز کمکی به دولت نکرده است.
مطابق با ارزیابی مرکز پژوهش‌ها، کسری قانون بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان بود که به دلیل برداشت از صندوق توسعه ملی و اصلاحیه‌های قانون بودجه و تغییرات پیش‌بینی صادرات نفت و گاز تا پایان سال، حدود ۱۱۴ هزار میلیارد تومان می‌شود. بخش اصلی این کسری به دلیل بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود. این بیش‌برآوردی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نیز قابل مشاهده است.
پیش‌بینی کسری ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی
داده‌های موجود نشان می‌دهد مجموع مصارف لایحه سال آینده، ۱۹۸۴ هزار میلیارد تومان است. منابع حاصل از نفت، میعانات و خالص صادرات گاز (با احتساب سهم ۴۰ درصد صندوق توسعه ملی) نیز ۵۵۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. درضمن درآمد‌های قابل تحقق (تحقق ۱۰۰ درصدی) ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان است. در این میان واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال (تحقق ۲۳ درصدی) ۵۰ هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده است. براساس این لایحه انتشار اوراق مالی اسلامی (تحقق کامل) ۱۸۵ هزار میلیارد تومان خواهد بود.
براساس این داده‌ها، بودجه سال آتی با کسری حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان روبه‌رو خواهد شد. پیش‌بینی می‌شود، درصورت اصرار بر سیاست اعلامی مبنی بر ایجاد نرخ ارز ترجیحی جدید این ردیف با عدم تحقق بیشتری مواجه شود.
در ضمن نسبت کسری از مجموع منابع عمومی دولت در بودجه سال ۱۴۰۲ حدود ۱۰ درصد است. درحالی که این نسبت در بودجه سال ۱۴۰۱ پیش از مجوز‌های خارج از سقف، حدود ۱۹.۵ درصد بوده است. حتی برای سال‌های قبل از آن نیز درصد بالاتری ثبت شده است.
بحران یارانه‌ها
براساس تحلیل کارشناسان درخصوص منابع تبصره ۱۴ (هدفمندسازی یارانه‌ها) نیز به نظر می‌رسد منابع پیش‌بینی شده در این بخش از لایحه در حد قابل‌قبولی محقق شود. عملکرد منابع و مصارف این تبصره در سال ۱۴۰۱ باتوجه به انتقال مصارف مربوط به پرداخت‌های حمایتی مردمی‌سازی یارانه‌ها به آن، با کسری قابل توجه مواجه بود که به عدم تخصیص یا تخصیص‌های پایین بسیاری از ردیف‌های موضوع این تبصره منجر شد.
به عنوان نمونه در ۹ ماهه ابتدایی سال ۱۴۰۱ مواردی مانند پرداخت وزارت بهداشت، سازمان بیمه سلامت و انتقال خون نسبت به مصوب ۹ ماهه ۶۸ درصد بوده است. حتی بخش عمده‌ای از مصارف به جز پرداختی‌های یارانه‌ای و نهاد‌های حمایتی نسبت به مصوب ۹ ماهه حدود ۳۰ درصد و بازپرداخت سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در بهینه‌سازی سوخت صفر درصد بوده است.
بدهی جدید دولت به بانک مرکزی
یکی از محور‌های دیگری که در قوانین بودجه سالانه با کم برآوردی منابع همراه بوده و کسری آن از بانک مرکزی و نظام بانکی تامین شده بار مالی خرید تضمینی گندم و یارانه نان است. در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ اعتبارات پیش‌بینی شده برای این موضوع در مصارف هدفمندی ۷۱ هزار میلیارد تومان بوده، که در عملکرد ۹ ماهه ۵۲ هزار میلیارد تومان آن پرداخت شده است. این درحالی است که برآورد اعتبارات موردنیاز برای این بخش، بیش از ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است.
در سال ۱۴۰۲ نیز برآورد اعتبار موردنیاز در این بخش، بیش از ۱۴۰ هزار میلیارد تومان است که در مصارف هدفمندی ۵۶ هزار میلیارد تومان برای آن به صورت مستقیم اختصاص یافته است. در کنار این اعتبار در احکام تبصره ۱۴ (هدفمندی یارانه‌ها)، ۴۸ هزار میلیارد تومان اعتبار مربوط به ردیف در نظر گرفته شده برای مالیات و عوارض گاز و فرآورده‌های نفتی که در منابع عمومی و بودجه شهرداری‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد نیز مجددا به یارانه نان و خرید تضمینی گندم اختصاص داده شده است که امکان استفاده از آن محل ابهام جدی است. در مجموع به نظر می‌رسد مساله اعتبارات این حوزه نیز همچون سال‌های قبل به صورت غیرشفاف به مجرایی برای ایجاد بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی (به صورت غیرمستقیم) تبدیل شود.
نسبت کسری تراز عملیاتی به بودجه عمومی دولت بدتر شده است
تراز عملیاتی به معنای اختلاف درآمد‌ها (عمدتا مالیات‌ها) و مخارج هزینه‌ای (عمدتا پرداخت حقوق و مستمری) در بودجه عمومی است. در حالت بهینه باید اعتبارات هزینه‌ای (جاری) از محل مالیات‌ها تامین شود که در این صورت تراز عملیاتی بودجه برابر صفر خواهد بود. به دلیل نگاه هزینه‌ای به منابع حاصل از نفت، سال‌هاست بودجه کشور با کسری تراز عملیاتی همراه بوده است و اهداف درنظر گرفته شده در قانون برنامه مبنی بر به صفر رساندن این تراز تا سال ۱۴۰۰، محقق نشده است.
نسبت کسری تراز عملیاتی به بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ (معادل منفی ۲۴ درصد) نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ افزایش یافته است. به تعبیر دیگر «بدتر» شده است. انتقال برخی از مصارف تبصره ۱۴ همان هدفمندی یارانه‌ها، به بودجه عمومی می‌تواند یکی از دلایل این موضوع باشد. ولی همچنان این نسبت در مقایسه با بودجه سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ مقدار کمتری است و در واقع بهتر است.
صعود تورم
یکی از موارد مطرح شده در سیاست‌های کلی برنامه هفتم که باید در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ مورد توجه قرار گیرد، بحث «احصاء و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها» است. برای کنترل تورم باید ناترازی‌هایی که درنهایت خود را در رشد نقدینگی بالاتر نسبت به تولید نشان می‌دهند، حل و فصل شود. کسری بودجه و پولی شدن آن یکی از مجموعه ناترازی‌های موجد و عاملی برای رشد نقدینگی بالاتر نسبت به سطح تولید است که می‌تواند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به تورم منجر شود.
ساز و کار تاثیر غیرمستقیم کسری بودجه بر رشد نقدینگی به دو شکل قابل صورت‌بندی است؛ شکل اول، دولت با عدم ایفای تعهدات خود به بنگاه‌های خصوصی، جریان نقدی آن بنگاه‌ها را دچار اختلال می‌سازد و این بنگاه‌ها مجبور می‌شوند برای رفع آن، بیش از پیش، متقاضی دریافت تسهیلات باشند. شکل دوم، عملیات فرابودجه‌ای دولت از طریق شرکت‌های دولتی (نظیر خرید تضمینی گندم و برق و تعهدات دولت به تامین اجتماعی) باعث انتقال این ناترازی به بانک‌های دولتی و نهایتا رشد نقدینگی و بنابراین تورم خواهند شد. در کنار این موارد ناترازی صندوق‌های بازنشستگی نیز در کنترل نقدینگی و تورم بسیار مهم است.
نکته قابل توجه این است که حتی اگر دولت و مجلس رویکرد انضباطی را در کنترل کسری بودجه پیش بگیرند و در مورد سایر ناترازی‌ها (ازجمله ناترازی شبکه بانکی) چاره‌اندیشی نکند، سایر ناترازی‌ها می‌تواند تا حدودی جانشین ناترازی بودجه شده و همان رشد نقدینگی ناشی از کسری بودجه را به اقتصاد تحمیل کنند.
برای مثال اگر دولت به دلیل کنترل کسری بودجه و عدم امکان ایجاد درآمد پایدار نخواهد یارانه اقشار نیازمند را افزایش دهد، ولی با قیمت‌گذاری بر کالا‌ها بخواهد از جامعه حمایت کند، عملا ناترازی بنگاه‌ها تشدید شده و جانشین کسری بودجه می‌شود و درنهایت همان میزان رشد نقدینگی برای پوشش این ناترازی‌ها افزایش می‌یابد.
برای شفافیت و جامعیت بودجه و پیشگیری از تحمیل ناترازی بودجه به بانک‌ها و بنگاه‌ها، لازم است تا همه ارقام مندرج در تبصره‌ها که مربوط به منابع عمومی هستند در سقف بودجه منعکس شوند. این منابع و مصارف شامل چهار بخش است؛ بخش اول، منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها در تبصره ۱۴ و بخش دوم منابع بند‌ی تبصره ۱ برای تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های محرومیت‌زدایی و پیشران است.
بخش سوم، بار مالی خرید تضمینی گندم و خرید برق که در واقع یارانه پرداختی دولت به این دو کالا بوده است و بخشی از آن از طریق استقراض شرکت‌های دولتی از شبکه بانکی یا عدم پرداخت مطالبات بخش خصوصی تامین می‌شود. بخش چهارم نیز به تعهدات سالانه دولت به سازمان تامین اجتماعی برمی‌گردد.
