حاشیه نشینی (اسکان غیررسمی) در ایران رویکردها، سیاست ها و اقدامات

گزارش حاضر به بررسی وضعیت پدیده حاشیه نشینی در ایران پرداخته و تصویری از سیاست ها، رویکردها و اقدامات اتخاذ شده در مواجهه با آن در طول دهه های گذشته ارائه داده است.

مفهوم حاشیه نشینی به دلیل وجود تعاریف و رویکردهای متعدد و به کارگیری در ساختارهای مختلف، با نوعی اغتشاش و ابهام مواجه است. این مفهوم عموماً در معنایی کالبدی، به معنای اسکان غیررسمی در بافت جغرافیایی حاشیه شهرها، به کار گرفته شده است؛ با همین تعریف، طبق آخرین آمارهای موجود 6205413 نفر معادل با 9/71 درصد از کل جمعیت شهری کشور حاشیه نشین اعلام شده اند.

این در حالی است که از منظر اجتماعی، حاشیه نشینی مفهومی مجزا و متفاوت از سکونت غیررسمی محسوب می شود و نمی توان آن را منحصر به حضور و زندگی در سکونتگاه های غیررسمی کرد.
براساس منابع و تحلیل های صورت گرفته، علل بروز حاشیه نشینی در ایران در چند محور شامل فقدان نگاه و برنامه ریزی آمایشی، وجود اقتصاد غیرمولد، عدم تعادل منطقه ای، مدیریت ناتوان برنامه ریزی فضایی، بی عدالتی های اجتماعی و اقتصادی، تمرکز سرمایه گذاری دولت در شهرها و بورس بازی زمین و مسکن خلاصه شده است؛ اما تحلیل گران تغییر و تحولات رخ داده طی سال های اخیر از قبیل تورم بخش مسکن و سرریز جمعیت شهرها، ضعف در سیاستگذاری ها و نظارت بر اجاره نشینی شهری، ناکارآمدی و ناتوانی مدیریت شهری، ضعف در تدوین مقررات شهری کاربری زمین (طرح های جامع و تفصیلی)، کم توجهی به برنامه ریزی توسعه روستایی، بی توجهی به علل مهاجرت گسترده روستا به شهر (ازجمله نامساعد بودن شرایط زندگی و کسب و کار در نقاط مبدأ، خشکسالی و تنش های آبی، بحران های محیط زیستی مانند گردوغبار) را باعث افزایش و تشدید حاشیه نشینی تلقی می کنند.
فرایند سیاستگذاری در زمینه حاشیه نشینی از برنامه عمرانی سوم پیش از انقلاب آغاز شده و ادامه یافته است، عمده ترین ضعف برنامه های عمرانی قبل از انقلاب، غلبه نگاه کالبدی و غفلت از وجوه اجتماعی بوده است.

در عموم برنامه ها و اقدامات صورت گرفته بعد از انقلاب اسلامی نیز رویکرد کالبدی غلبه داشته و از وجوه اجتماعی- فرهنگی غفلت ورزیده شده است؛ در این زمینه، تدوین سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی ، نقطه عطفی در مسیر توجه به ابعاد غیرکالبدی سکونتگاه های ناکارآمد محسوب می شود. اما به دلایل مختلف، فرایند انتظام بخشی نهادی و سازمانی مبتنی بر این سند پیش نرفته و نقص قوانین، برنامه ها و اقدامات جایگزین باعث تداوم گسترش سکونتگاه های غیررسمی شده است.

لذا هیئت وزیران با هدف مدیریت یکپارچه و ایجاد وحدت رویه اقدام به تصویب سند ملی راهبردی احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری کرده است. اما در ادامه و با توجه به اینکه این سند نیز به چشم انداز مطلوب خود درخصوص وضعیت سکونتگاه های غیررسمی دست نیافت، مبتنی بر جزء «3» بند «الف» ماده (120) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف به تهیه سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی تا پایان سال دوم اجرای این قانون شد. البته تدوین سند مذکور نیز تاکنون به سرانجام نرسیده و صرفاً پیش نویس اولیه ای از آن در سال 1400 رونمایی شده است.
شرکت ملی بازآفرینی شهری ایران و سازمان امور اجتماعی کشور دستگاه های متولی اصلی در موضوع حاشیه نشینی هستند، و طی دوره عملکردی قانون برنامه ششم توسعه درمجموع 586 محله از سکونتگاه های غیررسمی در کشور را تحت مداخله قرار داده اند. علاوه بر آنها، در بخش دولتی 18 دستگاه و در بخش غیردولتی (نهادها، بنیادها و سازمان های غیردولتی) 9 دستگاه در این زمینه ذی مدخل یا ذی نفع هستند. عملکرد حوزه بازآفرینی شهری در محدوده سکونتگاه های غیررسمی با وجود پیشرفت بسیار نسبت به سال های قبل از برنامه ششم، بسیار ضعیف تر از اهداف مورد نظر بوده است. ازجمله مهم ترین چالش ها و موانع موفقیت برنامه های مذکور می توان به بدیهی انگاری تعاریف مفهومی و عدم مداقه در آن ذیل قوانین و آیین نامه های مربوطه؛ موازی کاری غیرسازنده و ضعف در هماهنگی ساختاری و نهادی در برنامه های عملیاتی؛ فقدان سامانه بررسی و پایش جریان مهاجرتی جمعیت، عدم وجود سازوکار رسمیت بخشیدن به اقتصاد غیررسمی؛ وجود فعالیت سوداگری زمین در سکونتگاه های غیررسمی، کم رنگ بودن نقش توانمندکننده نهادهای محلی، ضعف در رویکردهای مبتنی بر تمرکززدایی و تفویض اختیارات به نهادهای محلی؛ ضعف در جلب مشارکت اجتماعی ساکنان، نهادهای محلی و سازمان های غیردولتی؛ فقدان سازوکار مؤثر نظارت و ارزیابی عملکرد دستگاه های ملی براساس وظایف محوله وفق قوانین و مقررات موضوعه اشاره کرد.

با توجه به چالش های احصا شده، پیشنهادهای سیاستی ذیل در سه حوزه راهبردی، تقنینی- نظارتی و اجرایی قابل ارائه است:

پرهیز از به کارگیری مفاهیم و اصطلاحات غیردقیق در متن قوانین و برنامه ها ازجمله قانون برنامه هفتم توسعه (عدم به کارگیری اصطلاح حاشیه نشین، حاشیه نشینی، بافت حاشیه ای و حاشیه شهر در متن قوانین رسمی و به کار بردن اصطلاحات دقیق مفهومی مبتنی بر وضعیت هر بافت)، تدوین سند مرجع و جامع مفهوم شناختی در زمینه تعریف و سنخ شناسی انواع بافت های ناکارآمد شهری و شاخص ها و سنجه های شناسایی هریک از آنها، ایجاد پایگاه اطلاعاتی مرجع برخط با قابلیت به روزرسانی در زمینه میزان و انواع بافت های ناکارآمد موجود در نقاط مختلف کشور مبتنی بر شاخص ها و سنجه های تدوین شده، پرهیز از بخشی نگری و برنامه ریزی تفکیکی برای انواع ناکارآمدی در بافت های شهری بدون در نظر گرفتن وجوه ارتباط و اشتراک بین این بافت ها، تلاش در راستای استفاده حداکثری از ظرفیت های حاکمیتی، غیردولتی و مردم نهاد در زمینه برنامه ریزی و اجرای اقدامات در بافت های ناکارآمد با هدف ایجاد هماهنگی نهادی و پرهیز از موازی کاری، تقویت رویکرد اجتماعی در برنامه ریزی و اقدامات تعریف شده برای بافت های ناکارآمد مبتنی بر توجه به تأثیرات اجتماعی- فرهنگی طرح ها، بهره گیری حداکثری از ظرفیت های جامعه محلی در برنامه ریزی، اجرا و نظارت، تدوین شاخص های ارزیابی عملکرد مبتنی بر اهداف طرح های مصوب و به کارگیری این شاخص ها در راستای ارزیابی و بهبود وضعیت عملکرد طرح به صورت منظم.