درس کوبا برای ایران؛ چرا دولت ها تا مجبور نشوند سمت اصلاحات نمی‌روند؟

کسری بودجه ۱۹ درصدی دولت کوبا و چالش برای واردات کالا‌های اساسی موجب شده علاوه بر افزایش ۵۰۰ درصدی قیمت بنزین، قیمت آب، برق، گاز، حمل‌و‌نقل عمومی و گاز مایع نیز افزایش یابد. این وضعیت برای شهروندان ایرانی ناآشنا نیست. به نظر می‌رسد فصل مشترک این‌گونه سیاست‌ها در کشور‌هایی با اقتصاد دولتی این است که سیاست‌ها تا زمانی پیگیری می‌شود که دیگر نتوان آن‌ها را ادامه داد.

به عبارت دیگر به جای آنکه علاج واقعه پیش از وقوع اندیشیده شود، همیشه تغییرات زمانی رخ می‌دهد که بر اثر محدودیت منابع، دیگر نتوان رویه قبلی را ادامه داد. این الگو از نظام بانکی گرفته تا مساله ارز و انرژی پابرجا است.

در روز‌های اخیر، تصمیمات جدید دولت کوبا مورد توجه قرار گرفت. اقتصاد این کشور با تورم ۳۰ درصدی دست به گریبان است و سال گذشته با رشد منفی ۲ درصدی روبه‌رو بوده است. کسری بودجه کوبا در این شرایط به ۱۹ درصد رسیده و دولت در واردات کالا‌های اساسی با مشکل جدی روبه‌روست.

در چنین شرایطی، هاوانا تصمیم گرفته قیمت بنزین را ۶برابر کند و از ۲۰سنت به یک‌دلار و ۱۰ سنت برساند. افزایش قیمت به بنزین محدود نمانده و قرار است تعرفه آب، برق، گاز طبیعی، گاز مایع و حمل‌ونقل عمومی افزایش پیدا کند. این سیاست‌ها برای ایرانی‌ها چندان ناشناخته نیست و دست بر قضا، میان اقتصاد ایران و کوبا از منظر سیاست‌های اقتصادی دولت نیز شباهت‌هایی وجود دارد.

نکته قابل‌توجه و مشترک میان ایران و کوبا این است که هر دو دولت زمانی دست به انجام تغییر می‌زنند که کمبود منابع اجازه تداوم روند پیشین را نمی‌دهد. از آن مهم‌تر، دولت‌ها زمانی که مجبور به انجام تغییراتی می‌شوند، این تغییرات در سطح افزایش قیمت یا تغییر در شرایط بخشنامه‌ها باقی می‌ماند و خبری از تغییرات سیاست‌محور نیست؛ در واقع، شاهد نوعی سیاست اجباری به جای سیاست اصلاحی در این گونه کشور‌ها هستیم. به عبارت دیگر، دولت به جای اصلاح نحوه سازوکار تخصیص و قیمت‌گذاری انرژی، صرفا در چهارچوب پیشین قیمت انرژی را افزایش می‌دهد تا اندکی از ناترازی‌های ناشی از سیاست‌های نادرست خود را پوشش دهد.

داستان تکراری انرژی

انرژی را می‌توان دیرینه‌ترین نمونه «اقدام براساس ناچاری» به‌جای «اقدام بر‌اساس سیاستگذاری» در ایران تلقی کرد. بیش از یک دهه است که قیمت انرژی در ایران به طور جدی محل بحث بوده است. پنج دولت اخیر، هر یک به نحوی با مساله تعیین قیمت انرژی دست‌به‌گریبان بوده‌اند و چالش‌های کمابیش یکسانی را پشت‌سر گذاشته‌اند.

در گام نخست، دولت تلاش داشته از طریق کنترل قیمت انرژی، از صنایع داخلی حمایت کند و با ایجاد مزیت نسبی، شرایط را برای توسعه صنعت در ایران تسهیل سازد. در آن سو، سیاستگذار تحت عنوان حمایت از خانوار، قیمت انرژی را برای افزایش رفاه خانوار سرکوب می‌کند. این سیاست‌ها آثار سوئی بر اقتصاد ایران بر جای گذاشته و موجب شده در یک سو با صنایع انرژی‌بری مواجه باشیم که بهره‌وری انرژی در آن‌ها تعریفی ندارد و در آن سو با رشد قابل‌توجه مصرف انرژی از سوی خانوار رو‌به‌رو باشیم.

در‌ حالی‌که سرکوب قیمت انرژی از یک سو مصرف را به‌شدت افزایش می‌دهد، سرمایه‌گذاری و تولید انرژی را با کاهش مواجه می‌سازد. نتیجه چنین رویه‌ای ناترازی انرژی و عدم‌هماهنگی میان عرضه و تقاضای انرژی است؛ یعنی در‌ حالی‌که تقاضای انرژی افزایشی است، عرضه آن رشد مناسبی به خود ندیده است. این مساله خود را در قطعی برق صنایع بزرگ در فصل تابستان و واردات بنزین برای پوشش تقاضا نشان داده است.

این ناترازی تا آنجا پیش می‌رود که دولت بی‌آنکه تصمیم به اصلاح نحوه قیمت‌گذاری انرژی داشته باشد، تنها با افزایش قیمت انرژی تلاش می‌کند از سطح ناترازی بکاهد. این در حالی است که پس از گذشت مدتی ناترازی بار دیگر سر برمی‌آورد. در واقع کمبود منابع، دولت را مجبور می‌کند با ابزار باقی‌مانده، یعنی ابزار قیمت، برای کاهش ناترازی تلاش کند.

چالش نظام بانکی

یکی دیگر از انواع شناخته‌شده جایگزینی «اقدام بر اساس ناچاری» به جای «اقدام بر اساس سیاستگذاری» رفتار سیاستگذار پولی با بانک‌های کشور و بحران ناترازی شبکه بانکی است. بانک مانند هر بنگاه دیگری، بر اساس کسب سود به فعالیت می‌پردازد و در صورت شناسایی ضرر، باید از محل سرمایه خود، این زیان را پوشش دهد. مانند هر بنگاه دیگری، هنگامی که سرمایه بانک کفاف پوشش زیان بنگاه را ندهد و بنگاه نتواند به تعهداتش عمل کند، این بنگاه ورشکسته تلقی می‌شود. این اصل ساده مهم‌ترین عامل انگیزشی مدیران بانک برای رفتار حساب‌شده در کسب‌وکارشان است. بانک مرکزی به عنوان سیاستگذار پولی وظیفه نظارت بر ترازنامه بانک‌ها و اعلام ورشکستگی این بنگاه‌ها را بر عهده دارد.

نگاه دستوری به تعیین نرخ بهره و تحمیل کسری بودجه از طریق تسهیلات تکلیفی موجب شده بانک‌های کشور با شدت‌های متفاوت دچار ناترازی شوند و سیاستگذار پولی نیز در از چرخه خارج کردن بانک‌های زیانده اهمال می‌کند. در نتیجه چنین وضعیتی، در نهایت بانک مرکزی از طریق پایه پولی و به هزینه آحاد اقتصادی، ناترازی این بانک‌ها را پوشش می‌دهد. در صورتی که یک بانک با درخواست پرتعداد سپرده‌گذاران خود مواجه شود، بانک مرکزی در اقدامی از سر اجبار، به ادغام ترازنامه چند بانک در یک بانک بزرگ‌تر روی می‌آورد و زیان‌های بانک‌های ورشکسته را بر سپرده‌گذاران بانک بزرگ‌تر تحمیل می‌کند.

در واقع، دولت و بانک مرکزی سیاست نادرست خود را تا جایی که قابل تداوم نباشد ادامه می‌دهند و در هنگام بحران صرفا از سر ناچاری، زیان‌های یک بانک را به یک بانک دیگر منتقل می‌سازند. این نمونه‌ای از اصلاحاتی به شمار می‌رود که از روی ناچاری صورت گرفته و فرآیند‌های مخرب بدون تغییر باقی می‌ماند.

سردرگمی سیاست ارزی

نحوه کشف قیمت و تخصیص ارز یکی از اصلی‌ترین چالش‌های دولت در ۳ دهه اخیر بوده است. وقوع ۴ بحران ارزی در ده سال اخیر نیز موجب شده بر اهمیت این چالش افزوده شود. با‌ این‌حال شاهد آن هستیم که الگوی «اقدام بر اساس ناچاری» به جای «اقدام بر اساس سیاستگذاری» در این حوزه نیز در حال تکرار است. بر این اساس ابتدا دولت سعی می‌کند از طریق منابع بانک مرکزی قیمت ارز را سرکوب کند. ارز ترجیحی همواره پای ثابت این نوع نگاه به سیاست ارزی بوده است. با توجه به وجود تورم، قیمت واقعی ارز به‌مرور کاهش می‌یابد، میل به واردات افزایش یافته و مصارف ارزی بالا می‌رود.

این افزایش در مصارف موجب فشار به منابع ارزی بانک مرکزی شده و در نهایت افزایش قیمت ارز آزاد، ارز ترجیحی، کاهش تعداد کالا‌های دریافت‌کننده ارز ترجیحی و در موارد حاد، جهش ارزی رخ می‌دهد. این نوع نگاه به ارز و تخصیص ارز ترجیحی برای واردات کالا‌های اساسی در میان سیاستگذاران ایرانی و کوبایی، اگر چه یکسان نیست، اما شباهت‌های قابل‌توجهی دارد.

این در حالی است که سیاستگذار پولی، رژیم نرخ ارز در ایران را «شناور مدیریت‌شده» اعلام می‌کند، اما در عمل شاهد تلاش برای میخکوب کردن آن هستیم. این در حالی است که عقل حکم می‌کند کشوری با تورم مزمن و درآمد‌های ارزی ناپایدار، از نگه داشتن قیمت ارز در سطحی ثابت بپرهیزد.

به کدام سو باید رفت؟

اصلاحات اخیر کوبا و اقدامات گاه و بیگاه سیاستگذار هرچه باشد، اصلاحات سیاست‌محور نیست. اصلاحات سیاست‌محور، بر اساس مطالعات کارشناسی دارای چهارچوب مشخص انجام می‌شود و اهداف مشخص و قابل‌اندازه‌گیری دارد. این سیاست‌ها نه به صورت منفعلانه و از سر ناچاری، بلکه با درک درست از محدودیت‌ها و چالش‌های فعلی و به شکل فعالانه صورت می‌گیرد. اهداف سیاستی دارای تاریخ و مشخصات قابل‌اندازه‌گیری هستند و می‌توان با رسیدن به تاریخ مشخص‌شده، درباره چیستی اصلاحات انجام‌شده و میزان تحقق اهداف آن سخن به میان آورد.

بر این اساس، در حال حاضر کلیت چالش‌های حوزه انرژی، نظام بانکی و ارز راه‌حل‌های شناخته‌شده‌ای دارد که جزئیات آن باید مورد کار کارشناسی قرار بگیرد. بر این اساس، جایگزین کردن یک بازار دوطرفه یا یک نظام شناور یا منعطف برای تعیین قیمت انرژی، متوقف ساختن سرکوب نرخ بهره و تسهیلات تکلیفی، خارج کردن دارایی‌های سمی و ترمیم ترازنامه بانک‌ها و در نهایت تلاش برای حرکت به سمت نظام تک‌نرخی ارزی از جمله این راه‌حل‌ها به شمار می‌رود. بدیهی است در صورت اجتناب از اصلاحات و تداوم رویه‌های قبلی، ناگزیر چرخه‌های مخرب پیشین ادامه پیدا خواهد کرد.