تکثر و تعارض نهادها؛ از ریشه‌های ناکارآمدی در حکمرانی صنعت خودرو

درواقع این صنعت از منظر قیمت، کیفیت و رضایت مشتری دارای ناکارآمدی بوده و نیازمند جراحی‌های عمیق است.

ازجمله موضوعاتی که مقام معظم رهبری در دیدار دیروز با تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی بر آن تاکید داشتند، ناکارآمدی صنعت خودروسازی است؛ موضوعی که به تعبیر ایشان سبب اعتراض و گلایه مردم شده و علی‌رغم تمام حمایت‌های صورت‌گرفته از آن در وضعیت خوبی به‌سر نمی‌برد. موضوع خودروسازی و تحلیل ریشه‌های ضعف این صنعت موضوعی بوده که همواره مورد توجه صاحب‌نظران قرار داشته و تحلیل‌های مختلفی نیز در این زمینه ارائه ‌شده است. یادداشت حاضر به تحلیل صنعت خودرو از زاویه حکمرانی پرداخته و تلاش دارد ریشه‌های ناکارآمدی را در این صنعت از منظر تعارض و تکثر نهادی بررسی کند. منظور از صنعت خودرو در این یادداشت، چرخه تولید، واردات و مبادله خودروهای سواری شخصی مورد استفاده عموم مردم است و شامل خودروهای سنگین یا حمل‌و‌نقل عمومی نمی‌شود.

  مختصات صنعت خودرو

مختصات کنونی صنعت خودروسازی را می‌توان در 3مولفه ساختار انحصاری بازار، قیمت تمام‌شده بالا و فقدان کیفیت و نوآوری در محصولات خلاصه کرد. درواقع این صنعت از منظر قیمت، کیفیت و رضایت مشتری دارای ناکارآمدی بوده و نیازمند جراحی‌های عمیق است.

  ساختار انحصاری بازار

یکی از ویژگی‌های کلیدی صنعت خودروسازی این است که طبق عمده شاخص‌های اقتصادی، دو خودروساز بزرگ کشور دارای انحصاری گسترده در بازار خودروی سواری هستند. نتیجه این انحصار باعث کاهش رفاه جامعه شده است و زمینه‌های انحراف منابع اقتصادی را فراهم می‌سازد. نکته جالب‌توجه این است که وضعیت شاخص‌های انحصار در دوره تنظیم‌گری شورای رقابت (1398-1390) به‌نسبت دوره پیش از آن(1390-1375) نیز تغییرات محسوسی نداشته1 که این خود گواهی بر ناکارآمدی این شورا در انتقال خودروسازی از وضعیت انحصاری به رقابتی است.

  قیمت تمام‌شده بالا و خارج از توان خرید مردم

یکی از ویژگی‌های ساختاری صنعت خودروی کشور، قیمت تمام‌شده بالای محصولات است. مطالعات نشان می‌دهد بازدهی به مقیاس صنعت خودروسازی فزاینده است. به‌عبارت ‌دیگر، صنعت خودرو در ایران به مقیاس بهینه تولید نرسیده و از این‌رو مقدار تولید و قیمت خودرو در ناحیه اقتصادی تعیین نمی‌شود.2 علاوه‌بر این، قیمت تمام‌شده تناسبی با امکانات و کیفیت خودروهای تولید داخل نداشته و اگر حمایت‌های تعرفه‌ای نباشد، خودروهای خارجی را که با امکاناتی چندبرابر خودروهای داخلی هستند، می‌توان خریداری کرد.

  فقدان کیفیت و نوآوری در محصولات

فناوری به‌کار رفته در تولید خودروهای داخلی با فناوری‌های روز دنیا فاصله‌ای در حدود 30سال3 دارد به‌گونه‌ای که شرکت بازرسی کیفیت و استاندارد ایران در گزارش ارزیابی کیفی خودروهای تولیدشده داخلی در آذرماه1400 صرفا برای خودروی دناپلاس‌توربو اتوماتیک 5درجه کیفی را درنظر گرفته و خودروهای پرتیراژ کشور همانند پژو206، پژوپارس، سمند و تیبا دارای حداکثر 3درجه کیفی هستند.

  تحلیل حکمرانی خودرو از منظر نهاد-کارکرد

منظور از حکمرانی صنعت خودرو، مناسبات میان لایه‌های سیاستگذاری4، تنظیم‌گری5، تسهیل‌گری6 و ارائه خدمات7 در این حوزه است. درواقع آنچه به‌عنوان مختصات فعلی صنعت خودرو ترسیم شد، برون‌داد کیفیت حکمرانی در این صنعت بوده و نشانی از تداخلات و کژکارکردی‌های وسیع در آن است. در جدول زیر فهرستی از نهادهای دارای مسئولیت در حکمرانی خودرو به‌همراه وظایف هریک ارائه ‌شده است8. همان‌طور که مشاهده می‌شود 20نهاد مختلف در لایه‌های گوناگون این صنعت فعالیت داشته و در آن نقش‌آفرینی می‌کنند.

در جدول زیر نمای یکپارچه‌ای از تحلیل نهادی-کارکردی صنعت خودرو ارائه ‌شده است. همان‌طور که نتایج نشان می‌دهد نهادهای متکثری در این حوزه فعالیت می‌کنند که در این میان نهادهای متولی سیاستگذاری و تنظیم‌گری دارای بیشترین فراوانی و پس‌ از آن نهادهای حوزه تسهیل‌گری و ارائه‌کنندگان خدمت قرار دارند. وجود نهادهای متکثر با انگیزه‌های بعضا متعارض به‌عنوان عاملی برای هدررفت منابع و فقدان چهارچوبی برای حکمرانی اقتصادی این حوزه محسوب می‌شوند.

  مسائل صنعت خودروسازی

جدول فوق نشان می‌دهد ریشه کلیدی ناکارآمدی حکمرانی خودروی سواری در ایران تکثر و تعارض نهادهای درگیر در این حوزه بوده و به‌سبب این آشفتگی نهادی، مسائل کلیدی از قبیل شکست هماهنگی9، تودرتویی نهادی10 و تعارض منافع11 ایجاد شده است. درواقع، قیمت تمام‌شده بالا، کیفیت پایین و ساختار انحصاری بازار خودرو، محصول آشفتگی‌های نهادی موجود در حکمرانی این صنعت است و بدون اصلاح آن نمی‌توان به تغییر مسیر خودروسازی در کشور خوش‌بین بود.

  شکست هماهنگی

 یکی از چالش‌های کلیدی در حوزه حکمرانی خودرو، وجود نهادهای متعدد و متکثری است که هریک در‌ بخشی از عرصه‌های حکمرانی خودرو فعالیت دارند. فعالیت 20نهاد در سطوح مختلف از شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه‌قوه گرفته تا اصناف، خود گواهی از تکثر فراوان بازیگران این عرصه آن‌هم با انگیزه‌های مختلف است.

حضور 9بازیگر اصلی در حوزه سیاستگذاری صنعت خودرو بیانگر این مهم است که صنعت خودروسازی دارای اهداف، اولویت‌ها و راهبردهای متعدد و چه‌بسا متعارضی است که برآیند تمام این نیروها باعث بروز وضعیت عقب‌افتادگی در این صنعت شده است.   وضعیت تکثر نهادهای تنظیم‌گر نیز مشابه حوزه سیاستگذاری، آشفته و دارای تداخل‌های اساسی است. پیامد این وضعیت نیز فقدان وجود تنظیم‌گری قدرتمند در بازار خودرو برای جهت‌دهی به تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان است.

  تودرتویی نهادی

تحلیل کارکردی-نهادی نشان می‌دهد وضعیت تودرتوی نهادی در حکمرانی صنعت خودرو وجود دارد به‌گونه‌ای که در برخی موارد یک وظیفه برعهده دو نهاد مختلف قرار دارد و معیارهای متعددی برای امری واحد وضع ‌شده است. به‌عنوان ‌مثال، سازمان حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان درخصوص نحوه ارائه خدمات پس از فروش مقررات وضع کرده و در عین حال معاونت امور صنایع وزارت صمت نیز در این زمینه وظایفی را بر‌عهده دارد.

در برخی موارد نقش متولیان قانونی یک حوزه توسط نهاد بالادستی کمرنگ شده و متولی جدیدی اضافه‌ شده است. به‌عنوان ‌مثال، طبق مصوبه شماره70118 مورخ 29مرداد1397 شورای رقابت مکلف شد فرمول قیمت‌گذاری خود را صرفا درصورت تایید شورای عالی هماهنگی سران اعمال کند. این درحالی است که صلاحیت تخصصی و مبنای اظهارنظر شورای هماهنگی در زمینه ارزیابی فرمول قیمت‌گذاری خودروها مشخص نیست. همچنین در همین ابلاغیه مصوب شد تمام نرخ‌گذاری‌ها که دراختیار دستگاه‌ها و شوراها قرار گرفته، درنهایت توسط ستاد تنظیم بازار بررسی شود که به‌معنای ایجاد ساختار موازی با شورای رقابت است.

  تعارض منافع

یکی از نکات مهم در تحلیل کارکردی-نهادی صنعت خودرو این است که شرکت‌های خودروسازی هم در نقش ارائه‌کننده خدمت و هم به‌جهت عضویت در شورای سیاستگذاری خودرو، در لایه سیاستگذار حضور دارند. از آنجایی‌ که شرکت کروز به‌عنوان یکی از شرکت‌های قطعه‌سازی کشور دارای سهام حدود 15درصد از ایران‌خودرو است درواقع می‌توان قطعه‌سازان را نیز به‌صورت غیرمستقیم در سیاستگذاری خودرو دخیل دانست و شواهدی از تسخیرشدگی دولت را رصد کرد12.

نکته قابل‌توجه دیگر این است که داشتن سهام 17درصدی سایپا و 14درصدی ایران‌خودرو توسط سازمان گسترش به‌معنای نقش این سازمان در ارائه خدمت علاوه‌بر تسهیل‌گری و سیاستگذاری است. همچنین وزارت صمت به‌همراه زیرمجموعه‌های خود (سازمان گسترش و سازمان توسعه تجارت) دارای بیشترین سطح تعارض منافع در حکمرانی خودرو است.

  جمع‌بندی و پیشنهادها

تحلیل ساختاری صنعت خودرو نشان می‌دهد نهادهای درگیر در حکمرانی این حوزه دارای تکثر قابل‌توجه بوده و برخی نهادها نیز برخلاف اصل تخصص‌گرایی دارای کارکردهای چندگانه و بعضا متعارض هستند. لذا با تدوام وضع کنونی و بدون اصلاح شرایط نمی‌توان به چشم‌اندازی روشن در این حوزه امیدوار بود. به‌منظور رفع تکثر و تعارض در نهادهای حکمرانی صنعت خودرو موارد زیر به‌عنوان پیشنهاد‌های سیاستی ارائه می‌شود.

  حذف برخی از نهادهای سیاستگذار حکمرانی خودرو

در راستای کاهش نهادهای سیاستگذار پیشنهاد می‌شود شورای عالی هماهنگی اقتصادی و سازمان گسترش و نوسازی به‌طور کل از فرآیند سیاستگذاری حوزه خودرو خارج شوند. همچنین ضروری است با تمرکز دادن مجلس بر زیرکارکرد تصویب و نظارت، حوزه عمل آن را در سیاستگذاری خودرو به حداقل تقلیل داد. در ادامه باید با اعمال قوانین و مقررات مرتبط با تعارض منافع، حضور خودروسازان را در لایه سیاستگذاری لغو کرد. بر این اساس وزارت صمت به‌عنوان تنها متولی اصلی حوزه خودروسازی محسوب شده و هیات‌وزیران و سازمان برنامه نیز بر تصویب و ابلاغ سیاست‌ها و قوانین متمرکز خواهند بود.

تخصصی‌سازی کارکرد وزارت صمت بر نقش سیاستگذاری و حذف سایر کارکردها

به‌منظور تمرکز تخصصی وزارت صمت بر نقش سیاستگذاری باید سایر نقش‌های این وزارتخانه که به‌واسطه سازمان گسترش، سازمان توسعه تجارت و معاونت امور صنایع بر وی تکلیف شده حذف شود، لذا پیشنهاد می‌شود نقش تنظیم‌گری سازمان توسعه تجارت و نقش‌های متعارض سازمان گسترش در حوزه خودروسازی حذف ‌شده و وزارت صمت با تنظیم برنامه راهبردی توسعه صنعت خودرو و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی، ریلی بلندمدت برای ارتقای صنعت خودرو تنظیم کند.

  ایجاد سازمان مستقل در زمینه تنظیم‌گری خودرو

با توجه به وجود نهادهای مختلف در حوزه تنظیم‌گری صنعت خودرو پیشنهاد می‌شود با حذف کارکردهای تنظیم‌گری سازمان توسعه تجارت، شورای رقابت، سازمان حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان تعزیرات حکومتی و سازمان استاندارد در حوزه خودرو، تمام تنظیم‌گری‌های اقتصادی و فنی خودرو در یک ‌نهاد تنظیم‌گر مستقل تجمیع شود. اعمال تنظیم‌گری‌های تخصصی همانند محیط‌زیست نیز به‌وسیله سازمان حفاظت از محیط‌زیست و با عاملیت نهاد تنظیم‌گر حوزه خودرو باید صورت گیرد.

  ایجاد سازمان مستقل در زمینه تسهیل‌گری خودرو

پیشنهاد می‌شود نهادی مستقل در حوزه تسهیل‌گری صنعت خودرو ایجاد شده و تمامی پشتیبانی‌های علمی، فنی، مالی، بازاریابی و نیروی انسانی را برای این حوزه فراهم سازد. به این منظور باید علاوه‌بر وجود اصناف قطعه‌ساز و تعمیرکاران خودرو، نهاد تسهیل‌گر برای حوزه خودروسازی به‌عنوان یک سازمان مستقل پیش‌بینی شود.

  تخصصی‌سازی کارکرد شرکت‌های خودروسازی بر ارائه خدمات

ضروری است به‌وسیله اصلاح قوانین و مقررات کشور، حضور قطعه‌سازان در شرکت‌های خودروساز و حضور این شرکت‌ها در بخش سیاستگذاری خودرو حذف و بر ارائه خدمت متمرکز شود. به این منظور بازبینی در قوانین مربوط به مالکیت بنگاه‌های بالادستی توسط شرکت‌های پایین‌دست و وضع قوانین بازدارنده جهت ممانعت از فعالیت شرکت‌های پوششی می‌تواند در این زمینه موثر باشد.