بایدن دور زدن تحریم‌ها توسط ایران را نادیده گرفته است؟

از زمانی که جنگ اسرائیل و حماس در ۷ اکتبر آغاز شد، صدا‌هایی در واشنگتن به طور فزاینده‌ای دولت بایدن را به دلیل آنچه که آن‌ها می‌گویند اجرای ناکافی تحریم‌های نفتی علیه ایران است، سرزنش کردند. اکنون لوایحی در کنگره آمریکا پیشنهاد شده است تا دولت را وادار به اجرای بهتر تحریم‌ها علیه نفت ایران کند.

 تحریم گسترده‌ای که پس از تصمیم دونالد ترامپ، رئیس جمهوری سابق آمریکا مبنی بر خروج از توافق هسته‌ای ایران موسوم به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) بر اقتصاد ایران اعمال شد، همچنان پابرجاست، اما فروش نفت ایران افزایش یافته است. بر اساس گزارش‌های داخلی، درآمد صادرات هیدروکربن ایران در سال ۲۰۲۲، ۴۲ میلیارد دلار بوده که نسبت به ۲۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۱ و ۱۹ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۰ افزایش قابل توجهی داشته است.

جمهوری‌خواهان دولت بایدن را متهم کرده‌اند، عمداً فرار ایران از تحریم‌های فراسرزمینی ایالات متحده را نادیده گرفته است. سناتور تد کروز، جمهوری‌خواه مخالف توافق هسته‌ای ایران، دولت بایدن را متهم کرد که از تلاش‌های دولت ترامپ برای جلوگیری از صادرات نفت ایران عقب‌نشینی می‌کند. یک گروه لابی که از کمپین فشار حداکثری دولت ترامپ علیه ایران حمایت می‌کرد، دولت بایدن را به اجرای گزینشی تحریم‌های نفتی متهم کرد و استراتژی آن را به عنوان «احترام حداکثری» مورد تمسخر قرار داد. هیئت تحریریه وال‌استریت‌ژورنال اخیراً بایدن را متهم کرد که «تحریم‌های نفتی مرتبط با ایران را «اجرا نمی‌کند».

در واقع، این تصور که دولت بایدن عمداً اجازه فروش نفت را به ایران می‌دهد، حتی در میان کارشناسان با تجربه ایران و انرژی نیز به جریان اصلی تبدیل شده است. خاویر بلاس از بلومبرگ در ژانویه گفت که بایدن از کمپین فشار حداکثری کناره‌گیری کرده و «نظریه‌پرداز توطئه درون او» معتقد است که بایدن صادرات نفت ایران را نادیده می‌گیرد تا تورم کالا‌ها را مهار کند. سارا وخشوری، رئیس مشاور انرژی اس‌وی‌بی اینترنشنال مدعی شد که از زمان دولت ترامپ هیچ برخورد جدی با فروش نفت ایران صورت نگرفته است؛ و هنری رم از موسسه واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک استدلال کرد که در حالی که کمپین فشار حداکثری هنوز برقرار است، بایدن به طور سیستماتیک آن را اجرا نکرده است. هر سه به طور قابل درک به افزایش صادرات نفت ایران در دوره ریاست جمهوری بایدن به عنوان مبنایی برای تحلیل‌های خود اشاره کردند.

اما در حالی که صادرات نفت ایران در دوران دولت بایدن رشد قابل توجهی داشته است، این روند ممکن است مربوط به قبل از دوره او باشد. داده‌هایی وجود دارد که نشان می‌دهد بازیابی فروش نفت ایران از سطح بسیار پایین خود در اوایل سال ۲۰۲۰ در واقع زمانی آغاز شد که دولت ترامپ هنوز بر سر کار بود.

در اواخر سال ۲۰۲۰، شرکت‌هایی که تجارت جهانی نفت را رصد می‌کنند، جهش قابل‌توجهی در صادرات ایران گزارش کردند. سه شرکت برجسته که تجارت جهانی انرژی را رصد می‌کنند به وال استریت ژورنال گزارش دادند که صادرات نفت ایران در پاییز ۲۰۲۰ نسبت به اوایل همان سال بیش از دو برابر شده است - اگرچه برآورد‌های آن‌ها بسیار متفاوت است -، زیرا ایران ظرفیت‌های فرار پیچیده‌تری را توسعه داده و تقاضای چین افزایش یافته است.

همچنین باید در نظر داشت که کاهش نرخ تحریم‌ها به این معنا نیست که رویکرد ایالات متحده در دوران بایدن نرم شده است. در حالی که بیانیه‌های سیاست خارجی عمومی دولت ترامپ در برخی مواقع می‌تواند به طرز دردناکی مبهم و گیج‌کننده باشد، تعریف تلاش تحریم‌های ایران به عنوان کمپین فشار حداکثری در واقع مناسب بود. ایده تحریم کل بخش‌ها و گره‌های اقتصادی کلیدی اقتصاد ایران برای ایجاد یک اثر شوک بود.

در مقابل، مقامات دولت اوباما طرفدار روندی بودند که در آن تحریم‌ها در طول زمان افزایش می‌یابد. آن‌ها استدلال کردند که این استراتژی برای القای اصلاح سیاست در کشور هدف بهترین است. اما معماران کمپین فشار حداکثری ترامپ بر ایران، این رویکرد را به نفع یک استراتژی فوری زمین سوخته کنار گذاشتند. این امر مستلزم خیل بی‌وقفه‌ای از تحریم‌ها، معمولاً چندین دور در هفته، توسط دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه داری آمریکا (OFAC) بود که، از تعاملات اقتصادی ایران با جهان جلوگیری می‌کرد.

دولت ترامپ آنقدر تحریم‌ها را علیه ایران اعمال کرد که در آخرین سال ریاستش، دولت اذعان کرد که در اهداف تعیین‌شده کوتاهی نکرده است. رابرت اوبراین، مشاور امنیت ملی اظهار داشت که مشکل کشور‌هایی مانند ایران این است که «در حال حاضر آنقدر تحریم‌ها علیه این کشور‌ها وجود دارد که اقدامات کمی برای ما باقی مانده است.»

در واقع، در ماه‌های پایانی دولت ترامپ، به نظر می‌رسید که OFAC در حال تعیین نهاد‌هایی بود که قبلاً به عنوان نهاد‌های غیرمرتبط با برنامه هسته‌ای مورد هدف قرار گرفته بوند. این از نظر بسیاری تلاشی برای دشوار کردن پیوستن مجدد به برجام برای دولت آینده بود. از آنجایی که این توافق به طور خاص بر حذف تحریم‌های هسته‌ای بنا شده بود، تحمیل نام‌های تروریستی یا دیگر نام‌گذاری‌ها بر نهاد‌های اقتصادی بزرگ در ایران، موانع جدیدی برای ازسرگیری پایبندی متقابل برجام ایجاد می‌کرد.

با در نظر گرفتن این موضوع، انتظار اینکه دولت بایدن با سرعت و تب‌وتاب تعیین اهدافی را که دولت ترامپ انجام داد را پیش ببرد غیرمنطقی است. اما این بدان معنا نیست که دولت بایدن تلاشی برای کاهش سرعت فروش نفت ایران نکرده است. گذشته از دور‌های متعدد تحریم‌های جدید که صادرات هیدروکربن ایران، شبکه‌های پتروشیمی و فرار از تحریم‌ها را هدف قرار می‌دهد، دولت بایدن کشور‌ها را نیز متقاعد کرده است که امتیاز برافراشتن پرچم‌های خود را از کشتی‌های متهم به حمل نفت ایران لغو کنند.

برای درک اینکه چرا صادرات نفت ایران در حال رشد است، باید هم بازار و هم شرایط تحریم را در نظر گرفت. مسلماً عدم شفافیت طبیعی تجارت تحریم شده و واردات نفت چین، رسیدن به نتایج قطعی را بسیار دشوار می‌کند. عدم گزارش‌دهی و عدم شفافیت مدت‌هاست که استراتژی‌های اصلی ضد تحریمی بوده است که ایران و شرکای تجاری آن با قدرت به کار می‌برند.

 ایران و چین در سال‌های اخیر گام‌های مختلفی برای ارتقای همکاری‌های اقتصادی خود برداشته‌اند

همانطور که گفته شد، چندین عامل ارزش توضیحی بیشتری در مورد اینکه چرا فروش نفت ایران تا این حد گسترش یافته است، ارائه می‌دهد.

اولاً، صادرات نفت ایران در طول سال‌های دولت ترامپ، نه تنها به دلیل تحریم‌ها، بلکه به دلیل همه‌گیری کووید-۱۹ و کاهش رشد اقتصاد جهانی به شدت کاهش یافته بود. سیاست‌های تهاجمی چین برای مقابله با کووید صفر به این معنی بود که واردات نفت این کشور بیش از سایر کشور‌ها و برای مدت طولانی‌تری کاهش یافت. بنابراین، در حالی که ارقام صادرات ایران در این مدت به کمپین فشار حداکثری دولت ترامپ نسبت داده می‌شد، اما بیشتر موفقیت‌ها در گذشته، به دلیل کاهش گسترده‌تر تقاضای جهانی بود.

دوم، افزایش تقاضا پس از کاهش همه‌گیری، فشار‌های قیمتی جدیدی را ایجاد کرد که احتمالاً باعث شد پالایشگاه‌های کوچک و مستقل چین، همیشه به دنبال رقابت با غول‌های بزرگ‌تر پالایشگاهی دولتی، به دنبال نفت ارزان‌تر باشند. این واقعیت که ایران نفت را با تخفیف عرضه می‌کند، زمانی که قیمت هر بشکه بالاتر باشد، بسیار جذاب‌تر است.

سوم، ایران و چین در سال‌های اخیر گام‌های مختلفی برای ارتقای همکاری‌های اقتصادی خود برداشته‌اند. دو کشور در مارس ۲۰۲۱ یک قرارداد همکاری اقتصادی ۲۵ ساله امضا کردند و اخیراً مجموعه‌ای از قرارداد‌ها را برای عملیاتی کردن این پیمان امضا کردند. ایران همچنین به توافقنامه همکاری شانگ‌های و گروه کشور‌های بریکس (شامل برزیل، روسیه، هند، چین، آفریقای جنوبی و شش کشور اخیراً اضافه شده از جمله ایران) پیوسته است. تردید‌های جدی درباره آینده روابط اقتصادی چین و ایران وجود دارد، از جمله این نویسنده، اما اگر چین بخواهد تهاجمی‌تر به عنوان شوالیه سفید ایران خدمت کند، تشویق به خرید بیشتر نفت ایران احتمالاً اولین گام برای تحقق آن خواهد بود.

چهارم، در بیشتر دو دهه گذشته، چین استراتژی محتاطانه‌ای را در خاورمیانه دنبال کرده است که از پکن می‌خواهد خود را به عنوان یک مانع بزرگ برای طراحی‌های آمریکا در منطقه معرفی نکند. این امر بدون شک بر تجارت چین و ایران از جمله در زمینه هیدروکربن فشار نزولی وارد کرده است. هدف از این استراتژی، به تعویق انداختن وخامت جدی روابط چین و آمریکا بود. با تبدیل شدن به این واقعیت، یکی از دلایل کلیدی پکن برای محدود کردن واردات نفت از ایران حذف شد.

هوآ لیمینگ، سفیر سابق چین در تهران درباره امضای توافقنامه همکاری اقتصادی ۲۵ ساله اظهار داشت: «از زمان دولت کارتر، آمریکا بار‌ها روابط خود با ایران را به چین یادآوری می‌کرده است. آمریکایی‌ها به عنوان مانعی برای روابط آمریکا و چین. اما با تغییرات اساسی در روابط چین و آمریکا در ماه‌های اخیر، آن دوران گذشته است.»

در نهایت، از زمان شروع کمپین تحریم‌ها علیه روسیه، بسیاری از بازیگران جدید در تجارت تحریم شده شرکت کرده‌اند. روسیه تا کنون بزرگترین اقتصادی است که به طور کامل هدف کمپین تحریم‌های غرب قرار گرفته است. همچنین در طول دولت بایدن، کنترل‌های صادراتی علیه چین افزایش چشمگیری داشته است، که یک کمپین تحریم‌های آتی را پیش‌بینی می‌کند، زیرا واشنگتن تلاش می‌کند آنچه را که در بسیاری از پایتخت‌های غربی به عنوان تجدیدنظرطلبی پکن تلقی می‌شود، متوقف کند. از آنجایی که تحریم‌ها به سلاح انتخابی غرب در این دوره جدید رقابت قدرت‌های بزرگ تبدیل می‌شوند، انگیزه‌های مالی بسیار بیشتری برای پکن، مسکو و شرکای تجاری آن‌ها در سراسر جهان وجود خواهد داشت تا تجارت تحریم‌شده را تسهیل کنند.

بدیهی است که به دلیل عدم شفافیت ذکر شده، تا حد زیادی می‌توان حدس زد که تمایل طبیعی دولت‌ها و بنگاه‌ها به اجتناب از تجارت تحریمی تا چه حد کمرنگ شده است، اما شواهدی مبنی بر وقوع این امر وجود دارد.

میزانی که کشور‌هایی که معمولاً متحدان غربی در نظر گرفته می‌شوند اجازه داده‌اند از حوزه‌های قضایی خود برای فرار از تحریم‌های روسیه استفاده شود، الگویی را نشان می‌دهد که بعید است به روسیه محدود شود. این واقعیت که کشوری مانند هند الزامات بیمه بندر خود را کاهش می‌دهد و برای تسهیل تحویل نفت روسیه به ساختار‌های مالی غیرسنتی متوسل می‌شود، نشان می‌دهد که جهان در حال سازگاری با محیط جدید خطر تشدید تحریم‌ها است، اما نه همیشه به روشی که غرب ترجیح می‌دهد.

در نهایت، افزایش فروش نفت ایران یا سرعت پایین‌تر اعمال فشار‌های OFAC برای این استدلال که دولت بایدن رویکرد نرم‌تری نسبت به ایران در پیش گرفته است، کافی نیست. مشخص نیست که موضع تهاجمی‌تر دولت ترامپ در برابر عوامل ذکر شده در بالا بهتر عمل کرده باشد. همانطور که دست اندرکاران تحریم بیان کرده‌اند، کشور‌های هدف تمایل دارند در یک دوره زمانی خود را با تحریم‌ها وفق دهند و در حالی که ممکن است به طور کامل بهبود نیابند، تاثیر تحریم‌ها به اوج خود می‌رسد و سپس تا حدودی کاهش می‌یابد. انجام یک بازی بی‌پایان تحریم محدودیت‌های خود را اینگونه نشان می‌دهد.

برای مثال، اگر بایدن واقعاً می‌خواست فروش نفت ایران را به عهده بگیرد، می‌توانست به شدت «ناوگان ارواح» کشتی‌های حامل نفت خام ایران و همچنین واسطه‌های منطقه‌ای در جنوب شرقی آسیا (که تا حدی انجام داده است) و پالایشگاه‌های موسوم به قوری چینی که خریداران اولیه نفت ایران گزارش شده‌اند را هدف قرار دهد.

اما مشخص نیست که آیا این واسطه‌ها در معرض بازار‌ها یا مؤسسات مالی غربی هستند یا خیر، و کشتی‌های ارواح و پالایشگاه‌های قوری چین قطعاً تقریباً هیچ ارتباطی ندارند. بنابراین، تعیین OFAC ممکن است به ویژه مؤثر نباشد. اگر تحریم‌ها علیه شرکت‌های چینی مختلف درگیر در صنعت نفت ایران بی‌فایده باشد، آیا این امر باعث می‌شود که دیگر بازیگران مشابه با ایران کم و بیش تعامل داشته باشند؟ نهاد‌های مختلف چینی، مانند شرکت‌های لجستیکی که در معرض تحریم‌های بیشتری قرار دارند، هدف قرار گرفته اند، اما به نظر می‌رسد که آن‌ها به تجارت خود با نفت ایران ادامه می‌دهند.

شاید یک کمپین گسترده‌تر با هدف قرار دادن مؤسسات مالی که به پالایشگاه‌های معروف به قوری سرویس می‌دهند، مؤثرتر باشد. اما این امر نیاز به هدف‌گیری گسترده‌تر سیستم مالی چین نسبت به آنچه واشنگتن در حال حاضر برای آن آماده است، دارد. با این حال، اشاره به این نکته نیز مهم است که دولت ترامپ فرصت‌هایی برای برداشتن همه این گام‌ها داشت –، اما این کار را هم انجام نداد.