چرا سیاستگذار به اصلاحات صندوق بازنشستگی تن نمی‌دهد؟

با اینکه کارشناسان بار‌ها برای اجرای سریع‌تر اصلاحات به سیاستگذار هشدار داده‌اند، اما مواجهه با این بحران بار‌ها به تعویق افتاده است.

سیر تحول تاریخی تامین اجتماعی

این نشست با حضور حسن خوشپور مدیرکل اسبق امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان برنامه و بودجه، علی سرزعیم اقتصاددان و علی حیدری کارشناس ارشد رفاه و تامین اجتماعی برگزار شد. در ابتدای این نشست، خوشپور درخصوص تاریخچه تشکیل سازمان تامین اجتماعی در ایران گفت: تامین اجتماعی به‌عنوان ساختاری حمایتی در بسیاری از کشور‌های جهان مشغول فعالیت است؛ اما متاسفانه در ایران این نهاد نتوانسته به اهدافی که برای آن طراحی شده است، دست یابد.

به گفته او، برای تحلیل فعلی نظام تامین اجتماعی و مشکلات آن، مطالعه و بررسی سیر تاریخی این نهاد بسیار ضروری است.

خوشپور ادامه داد: در دهه۱۳۰۰، کشور وارد فرآیند توسعه‌ای شد که دولت نقش اصلی را در آن داشت و این اتفاق با ارتباط نیروی انسانی داخل کشور با پیمانکاران برای ایجاد زیرساخت‌های کشور مصادف شد. این وضعیت نیازمند این بود که برای نیروی انسانی نظامی فراهم شود که رفاه داشته باشد، توسعه پیدا کند و با آسودگی‌خاطر مشغول به‌کار شود.

به گفته این کارشناس، همان زمان سه ضلع دولت، کارگر و کارفرما در سازمان تامین اجتماعی شکل گرفت و این نظام به مرور رشد و توسعه پیدا کرد.

خوشپور درخصوص قانون سال۱۳۵۴ به‌عنوان مهم‌ترین و پیشرفته‌ترین سازوکاری که در نظام تامین اجتماعی اجرا شده است، گفت: توجه کنید که با خط‌کش امروز، نمی‌توان آن زمان را اندازه‌گیری کرد. امروزه بیمه‌های تجاری داریم که بسیار فعال هستند و سازمان تامین اجتماعی در کنار آن‌ها قرار دارد؛ اما قاطعانه ادعا می‌کنم که سازمان تامین اجتماعی در زمان تاسیس خود یک نهاد بسیار مدرن بود.

یکی از مسائلی که در رابطه با مشکلات سازمان تامین اجتماعی به آن اشاره می‌کنند، نقش پررنگ دولت در سازوکار این نهاد است. با این حال به گفته خوشپور، مهم‌ترین مساله در دهه۵۰ این بود که دولت در این سازوکار، نقش ناظر را داشت. پس از رشد‌های اقتصادی بالای این دهه، بخش خصوصی قدرتمندی به وجود آمده بود و هر چند دولت حضور داشت، اما همه حوزه‌ها را به دست نگرفته بود. ذخایر سازمان تامین اجتماعی که عامل اصلی رشد و توسعه این نهاد است شکل می‌گرفت و همان‌طور که اقتصاد کشور به صورتی علمی اداره می‌شد، مکانیزم و ابزار‌ها نیز به‌طور صحیح به‌کار می‌رفت.

این مدیر اسبق سازمان برنامه و بودجه درخصوص تغییرات سازمان تامین اجتماعی پس از انقلاب خاطرنشان کرد: آنچه بعد از انقلاب، هم برای سازمان تامین اجتماعی، هم نظام بانکی و هم سازمان برنامه اتفاق افتاد، این بود که نهاد‌های مدرن از هم پاشیدند و فلسفه‌ای که باعث ایجاد این نهاد‌ها شده بود، زیر سوال رفت. ساده‌ترین نکته آن بود که دولت که تا پیش از این نقش رگولاتور را برعهده داشت، خود جای کارفرمای بدعهدی را گرفت که به اصول پایبند نبود.

به گفته این کارشناس، دولت در حال حاضر به سازمان تامین اجتماعی به‌عنوان یک صندوق پر ارزش نگاه کرد که می‌توانست در مواقع کمبود منابع از آن استفاده کند. در سال‌های پیش از انقلاب این سازمان حدود ۲۰ میلیون نفر عضو داشت که این تعداد امروز به ۴۰ تا ۴۵ میلیون نفر رسیده است؛ اما این افراد هیچ نقشی در اداره این سازمان ندارند.

چرا سیاستگذار به اصلاحات تن نمی‌دهد؟

در ادامه این نشست، علی سرزعیم در پاسخ به این پرسش که چرا اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی تاکنون اجرایی نشده است، گفت: بحران‌های متعددی اقتصاد ایران را تهدید می‌کند و این کارشناسان در طول زمان پیوسته هشدار دادند که در آینده وضع بدتر خواهد شد. ماهیت این بحران‌ها به صورتی است که می‌توان با مسکن‌های موقت اوضاع را بهبود بخشید؛ اما در طول زمان جدی می‌شود؛ بنابراین تا جای ممکن دولت‌ها سعی کردند این اصلاحات را عقب بیندازند.

به گفته این اقتصاددان، این مساله از آنجا نشأت می‌گیرد که دولت هر اصلاحی بکند، هزینه بدنامی آن را بلافاصله تحمل می‌کند؛ اما منافع آن یک یا دو دهه بعد ظاهر می‌شود؛ بنابراین هر سیاستمداری که هزینه فایده می‌کند، می‌بیند این موضوع به نفع او نیست. اما زمانی که هیچ راه گریزی نداشته باشد و ناترازی مالی او شدید شود به این اصلاحات تن می‌دهد.

سرزعیم ادامه داد: امروز ما در چنین شرایطی قرار داریم و اصلاحاتی که درخصوص سن بازنشستگی انجام شده به همین دلیل است. به نظر من هر چه این اصلاحات زودتر انجام شود، بهتر است.

وزنه سنگین سیاست‌های دستوری

علی حیدری نیز درخصوص نقش عواملی که در مشکلات صندوق‌های بازنشستگی اثر گذاشته است، گفت: پارادایم بیمه‌ای ایران نظام بیسمارکی و حق بیمه‌محور است. به این معنی که در نظام ایران جوان‌ها پول می‌دهند و صرف هزینه کهنسالان می‌شود. از یک مقطعی کشور‌های جهان به سمت نظام‌های تامین اجتماعی چند لایه یا ترکیبی رفتند که در این نظام‌ها در سطوح پایین‌تر از روش پیج یا هیبریدی استفاده می‌کنند و در سطوح بالاتر دستمزد از روش‌های مبتنی بر سرمایه‌گذاری تامین می‌شود. در ایران از برنامه چهارم توسعه قرار بوده این چند لایه برقرار شود؛ اما این اتفاق نیفتاده است.

به گفته این مدیر اسبق تامین اجتماعی، از ۲۲ صندوق موجود در کشور فقط صندوق روستایی و وکلا از لحاظ نسبت وابستگی محدود هستند و تامین اجتماعی و بقیه صندوق‌های ما وضعیت مناسبی ندارند. بخشی از دستگاه‌های مربوطه ارتزاق می‌کنند و بخشی هم از بودجه پول می‌گیرند.

حیدری درخصوص دلیل بروز این مشکلات تاکید کرد: بخشی از این اتفاقات به‌دلیل کاهش اشتغال بوده و بخشی دیگر به‌دلیل تکالیفی است که به این صندوق‌ها تحمیل می‌شود. در هر دولت نوعی پاک‌سازی انجام گرفته که بر مبنای آن افرادی با سابقه کمتر که باید چندسال دیگر حق بیمه پرداخت می‌کردند چند سال زودتر بازنشسته شوند. همه این موضوعات به صندوق‌ها تحمیل می‌شود.

او ادامه داد: قاچاق افسارگسیخته، واردات بی‌رویه و نظام تعرفه‌ای اشتباه، اشتغال نیروی کار غیررسمی و جایگزینی آن‌ها با نیروی افغانی، چون بدون بیمه کار می‌کنند از دیگر عوامل است. در چنین شرایطی می‌توان گفت وزن مشکلاتی که از بیرون به سازمان تحمیل می‎شود از سوءمدیریت داخلی بیشتر است.

ریشه‌یابی ناموفق بودن سرمایه‌گذاری صندوق‌ها

خوشپور درخصوص هزینه عملکرد نادرست و سرمایه‌گذاری ناموفق صندوق‌ها گفت: عدم آگاهی نسبت به فلسفه نهادها، سرمنشأ این مشکل است. تامین اجتماعی سازوکاری دارد که آن را سرپا نگه می‌دارد. کاری که ما کردیم این است که این سازوکار را از پا انداختیم. تصمیمات اشتباهی که گرفته شده اوضاع را به اینجا رسانده است. سرمایه‌گذاری یکی از ابزار تامین اجتماعی برای حفظ ارزش ذخایر خود است. اما در طول زمان تامین اجتماعی به جای سرمایه‌گذار به یک بنگاه‌دار تبدیل شده است. اینکه دولت بدهی خود به تامین اجتماعی را از طریق تهاتر سهام پرداخت می‌کند، سیاست نادرستی است. در گذشته قرار بر آن بود که وقتی این سهام واگذار شد تامین اجتماعی ظرف ۵سال آن را تجدید ساختار کند و در بازار سهام به فروش برساند. اما روش فعلی تامین اجتماعی را به یک هلدینگ تبدیل کرده است که این سازمان را از وظایف اصلی خود منحرف می‌سازد.

این مدیر اسبق سازمان برنامه و بودجه ادامه داد: مدیریت سازمان در این مدت حرفه‌ای نبوده و دولت نقش اصلی را ایفا کرده است. محیط اقتصادی که تامین اجتماعی در آن قرار دارد نیز در این مساله بسیار اثرگذار بوده است. وقتی رشد اقتصادی اتفاق نمی‌افتد، قطعا ارزشی ایجاد نمی‌شود که برای سازمان تامین اجتماعی مفید باشد.

سه عامل موثر بر بحران صندوق‌ها

یکی دیگر از مهم‌ترین محور‌های مطرح‌شده در این نشست، مساله انجام اصلاحات سن بازنشستگی در برنامه هفتم توسعه بود.

در همین خصوص سرزعیم تاکید کرد: به‌طور کلی سه دسته از عوامل بر بحران صندوق‌های بازنشستگی اثر دارند؛ سیاسی، قوانین بازنشستگی و عوامل اقتصاد کلان. عوامل سیاسی شامل انتصاب‌های سیاسی، فساد در شرکت‌ها یا واگذاری شرکت‌های وابسته و بدهی دولت به این سازمان‌ها می‌شود. عوامل محیطی را می‌توان شامل افت اشتغال، رشد اقتصادی که باعث شده دستمزد‌ها رشد نکند و حداقل دستمزد پرداخت شود و در مقابل عدم رشد سرمایه‌گذاری دانست. همچنین قوانین مثل سن بازنشستگی، سخت و زیان‌آور بودن تعداد زیادی از مشاغل، حقوق بازمانده‌ها که قوانین آن بسیار سخاوتمندانه است و خود حق بیمه که متناسب با سن پایین‌تر تعیین شده است. به لحاظ کارشناسی وظیفه ما این است که بگوییم سهم کدامیک از این عوامل بیشتر است.

دو نگاه به اصلاح صندوق‌ها

در ادامه، سرزعیم خاطرنشان کرد: از لحاظ افکار عمومی مساله مدیریت سیاسی و فساد موجود در این سازمان‌ها جذاب‌تر است؛ اما به لحاظ کارشناسی تصور من این است با وجود عدم انکار فساد، سهم قوانین سخاوتمندانه بازنشستگی را بسیار بیشتر می‌دانم؛ بنابراین فکر می‌کنم این اصلاحات به نقطه اصلی و درستی اصابت کرده است؛ اما اینکه از کدام قانون شروع کنیم نیاز به محاسبات عددی دارد.

در مقابل حیدری که یکی از مدیران سابق تامین اجتماعی است، نقش عوامل مدیریتی در سازمان تامین اجتماعی را از اصلاح قوانین موثرتر دانست. به گفته او، اگر اصلاحات را از سن و سابقه شروع کنیم، اما حکمرانی صندوق‌ها اصلاح نشود، این امر منجر به رفع ناترازی صندوق‌ها نخواهد شد و زمینه را برای تاراج بیشتر فراهم خواهد کرد.

او ادامه داد: در نظام بانکی، ما بانک مرکزی را به‌عنوان تنظیم‌گر داریم و در بیمه‌های تجاری نیز بیمه مرکزی این نقش را برعهده دارد در بازار سهام هم سازمان بورس این نقش را ایفا می‌کند؛ اما در زمینه بیمه‌های اجتماعی تنظیم‌گری وجود ندارد و طبیعتا هر اصلاحی انجام دهید، زمان خریداری می‌شود و فرصت برای دست‌اندازی بیشتر فراهم می‌شود.

حیدری افزود: سازمان تامین اجتماعی تا قبل از سال۹۳ کسری نداشت و پس از اجرای طرح تحول سلامت دچار کمبود منابع شد؛ زیرا این طرح به یکباره رابطه بین تعرفه درمان و سرانه درمان را به هم زد. اگر دولت حق بیمه‌های جاری خود را به تامین اجتماعی بدهد این سازمان تا سال۱۴۱۵ مشکل کسری منابع را ندارد. حال اگر به این عوامل توجه نشود؛ طبیعتا هر چند سن و سابقه افزایش یابد، کافی نخواهد بود.

به اعتقاد این مدیر اسبق تامین اجتماعی، گام اول اصلاح نظام تامین اجتماعی، ایجاد نظام چند لایه، اصلاح رگولاتوری و تنظیم‌گری و پس از آن اصلاح سن و سابقه طبق محاسبات است.

با این حال علی سرزعیم تاکید کرد: این تحلیل که اگر دولت همه بدهی‌های خود را بدهد تا سال ۱۴۱۵ کسری نداریم، بسیار خطرناک است؛ زیرا سیاستگذار ما به دنبال این است که کار سخت را نکند و فشار بیاورد که دولت پول پرداخت کند.

به گفته این اقتصاددان، پایداری صندوق‌ها را برای ۸۰ سال معادل یک نسل می‌گیرند و ۱۵ سال در مقابل ۸۰ سال عددی نیست. بدهی دولت حتما باید پرداخت شود؛ اما مسائل مهم ساختاری است.