کارنامه ۵ ساله فدریکا موگرینی؛ از توافق هسته‌ای تا طرح‌های دفاعی و امنیتی اروپا

زمانیکه در تاریخ یک نوامبر ۲۰۱۴، فدریکا موگرینی، نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی شد، تنها ۴۱ سال سن داشت. گرچه برخی در آن زمان این مدیر جوان را برای این پست کم تجربه توصیف می‌کردند اما برخی دیگر معتقد بودند او می‌تواند پرانرژی در سراسر دنیا پرچم اتحادیه اروپا را بالا نگه دارد.

حال با پایان دوره پنج ساله ماموریت وی، عملکرد او در سیاست خارجه و امور امنیتی زیر ذره‌بین کارشناسان است.

او پیش از اینکه جانشین آینده‌اش معرفی شود، گفته بود کسی باید در این جایگاه قرار گیرد که سابقه دفاعی و امنیتی در کارنامه خود داشته باشد. گرچه جوزپ بورل ۷۲ ساله، که جانشین موگرینی است، بیشتر سابقه در روابط بین الملل دارد اما در راس کمیسیون اروپا اورزولا فن در لا‌ین قرار گرفته است که پیش از این وزیر دفاع آلمان بوده است.

فدریکا موگرینی چه دستاوردهایی داشت؟

کورنلیا آدریانا باچیو، کارشناس حوزه امنیتی و سیاست خارجه اروپا در گفت‌وگو با یورونیوز، درباره دستاوردهای موگرینی ابتدا به زمانی برمی‌گردد که کاترین اشتون این مسئولیت را در اختیار داشت و می‌گوید: «بحران‌های زیاد و فقدان راهبرد از جمله مهمترین انتقادها نسبت به عملکرد کاترین اشتون بود.»

وی در عین حال تاکید می‌کند که تفکرات استراتژیک بلند مدت در ارتباط با سیاست خارجی و امنیتی اتحادیه اروپا یکی از چالش‌های همیشگی مسئول سیاست خارجی و امور امنیتی این اتحادیه باقی خواهد ماند و می‌گوید: « در این حوزه‌ فدریکا موگرینی مستحق پاداش است چراکه تحولات بی‌سابقه‌ای در ایجاد چارچوب‌ سازمانی برای افزایش همکاری‌های امنیتی و دفاعی در میان کشورهای عضو به وجود آورد.»

این کارشناس یک به یک کارهایی که در این حوزه توسط موگرینی پیگیری شده است را برمی‌شمارد و می‌گوید در زمان او:

راهبرد جهانی اتحادیه اروپا در مورد سیاست خارجی و امنیتی در سال ۲۰۱۶ ارائه شد. همکاری ساختارمند دائمی (PESCO- Permanent Structured Cooperation) به دست آمد. [توضیح: کشورهای عضو اتحادیه اروپا برای نخستین بار روی یک همکاری دائمی نظامی با حضور ۲۵ کشور از ۲۸ کشور عضو تصمیم گرفتند. این همکاری قرار است در میان مدت به ایجاد یک اتحادیه دفاعی در اتحادیه اروپا منجر شود و ادغام ساختاری نیروهای مسلح را دنبال می‌کند]. صندوق دفاع اروپا شکل گرفت. ستاد برنامه ریزی و توانایی هدایت نظامی ایجاد شد که یک نهاد عملیاتی دائمی در سطح نظامی- استراتژیک برای عملیات‌هایی با ۲۵۰۰ سرباز است. این ستاد زیر مجموعه سیاست مشترک امنیتی و دفاعی فعالیت می‌کند و قرار است تا سال ۲۰۲۰ ماموریت‌های اجرایی آن گسترش یابد. از زمان شکل‌گیری آن در سال ۲۰۱۷ سه ماموریت آموزشی غیر اجرایی در سومالی، مالی و جمهوری آفریقای مرکزی داشته است. و طبق برنامه‌ای، قدرت دفاعی کشورهای عضو به‌طور سالانه بررسی می‌شود که از جمله نتایج مهم آن تقویت توانایی اقدام هماهنگ بین کشورهای اتحادیه اروپا است.

نویسنده کتاب «صلح، امنیت و همکاری‌های دفاعی پس از برکسیت»، معتقد است که تحت مدیریت موگرینی به‌عنوان نماینده عالی و همچنین معاون رئیس کمیسیون اتحادیه اروپا همکاری‌ها با کمیسیون افزایش یافت و کمیسیون نقش فعال‌تری را در سیاست امنیتی و دفاعی مشترک ایفا کرد که به‌طور سنتی بین دولتی است.

وی افزود: «موگرینی لزوما کارگروه مشاورات روابط خارجی (RELEX) را که ایده آن در پیمان لیسبون معرفی شده بود، احیا نکرد اما وی یک رویکرد «شبکه‌ای» را برای هماهنگی با سایر ساختارهای زیر مجموعه اتحادیه اروپا ایجاد کرد. این درخواست یونکر از موگرینی برای اصلاح کارگروه مشاوران روابط خارجی بود.»

از سوی دیگر دانیلا ایررا، دانشیار روابط بین الملل در دانشگاه کاتانیای ایتالیا در گفت‌وگو با یورونیوز درباره دستاوردهای موگرینی می‌گوید: «به‌طور کلی و با تعجب می‌گویم که مهمترین دستاورد موگرینی این بوده است که توانسته سیاستی را مدیریت و رسما ارائه کند که اساسا ناسازگار است که به آن سیاست مشترک امنیتی و دفاعی می‌گویند.»

آیا توافق هسته‌ای با ایران را باید دستاورد موگرینی محسوب کرد؟

ایرانی‌ها با شنیدن نام فدریکا موگرینی به یاد توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵ می‌افتند. برخی آن را دستاورد موگرینی در ماه‌های نخستین آغاز کارش توصیف می‌کنند اما برخی دیگر با توجه به سرنوشت نامشخص برجام آن را دستاورد نمی‌دانند.

با این حال، موگرینی در روزهای آخر حضور خود در راس سیاست خارجی اروپا تلاش ویژه‌ای برای نجات برجام انجام نداد و واکنش‌هایش نسبت به کاهش تعهدات برجامی ایرانی نیز به حداقل رسید.

وی در آخرین واکنش‌های خود در ماه ژوئیه گذشته گفت: «توافق هسته‌ای ایران حالش خوب نیست اما همچنان زنده است و نمی‌توانیم بگوییم که ساعت‌های پایانی و آخرین نفس‌ها را سپری می‌کند.»

موگرینی همچنین در تاریخ ۲۵ سپتامبر در پایان نشست کمیسیون برجام تصریح کرد که با توجه به شرایط کنونی حفظ برجام بسیار دشوارتر از پیش شده است.

نقاط ضعف موگرینی در دوره پنج ساله کدام بود؟

اما وزیر امورخارجه سابق ایتالیا، در پنج سالی که به‌عنوان نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امور دفاعی اروپا فعالیت کرد، چه نقاط ضعفی از خود نشان داد؟

کورنلیا آدریانا باچیو، از نظر ساختاری و فرهنگی این نهاد را نقد می‌کند و ضعف موگرینی را با این ضعف مرتبط می‌داند و می‌گوید: «تفاوت در فرهنگ‌ راهبردی کشورهای عضو یکی از مشکلات و چالش‌های نماینده عالی اتحادیه اروپا در دوره پنج ساله‌اش بود. در حالیکه اغلب هماهنگی بین کشورهای عضو اتحادیه اروپا وجود دارد همانطور که در مذاکرات برکسیت این موضوع نشان داده شد، اما فرهنگ مشترک همکاری در سیاست خارجی و امنیت اروپا بر پایه یک دید مشترک وجود ندارد.»

وی در ادامه اضافه می‌کند: «این احتمالا به‌طور همزمان چهره بد و زشت سیاست خارجی و امنیتی مشترک در اتحادیه اروپا را نشان می‌دهد. دشواری نماینده عالی برای ایجاد موضع مشترک بین کشورهای عضو گاهی اوقات ممکن است به کاستی‌های قبلی در سیاست خارجی و امنیتی مشترک مربوط باشد.»

وی به نمونه‌ها در این زمینه اشاره می‌کند و می‌گوید: «فقدان سیاست منسجم در مقابل کرملین، اسرائیل یا ایالات متحده نمونه‌هایی است که در آن اختلاف‌های قابل توجهی را در بین کشورهای عضو نشان می‌دهد.»

خانم باچیو در توضیح این موضوع که به چه سرانجامی ختم می‌شود، می‌گوید: «برخی از نمونه‌های اخیر درباره این عدم اشتراک را می‌توان در مورد مذاکرات الحاق آلبانی و مقدونیه شمالی به اتحادیه اروپا یا استراتژی اتحادیه اروپا در قبال روسیه مشاهده کرد. تصمیم گیری درباره سیاست خارجی و امنیتی قابل وتو توسط هر عضو اتحادیه است که اغلب به بن بست کشیده می‌شود.»

وی تاکید می‌کند که عدم تصمیم‌گیری به‌دلیل اختلاف در مواضع سیاست خارجی کشورهای عضو ممکن است به یک آسیب بزرگ در اتحادیه اروپا تبدیل شود چراکه بن بست در تصمیم‌گیری‌ها باعث ایجاد خلاهایی می‌شود که ممکن است در نهایت توسط ایالات متحده، روسیه، ترکیه و چین پر شود.

در مقابل، دانشیار روابط بین الملل در دانشگاه کاتانیای ایتالیا درباره نقاط ضعف موگرینی می‌گوید: «نکته اصلی منفی، این واقعیت است که اتحادیه اروپا هرگز بلافاصله به بحران‌های بزرگ مانند لیبی، اوکراین یا دنباس پاسخ نداد و هیچ طرح خاصی هم برای آن تدارک دیده نشد.»

این کارشناس در عین حال مانند خانم باچیو تا حدودی تقصیر را از دوش موگرینی برمی‌دارد: «این تا حدودی تقصیر او نیست اما او هرگز کشورهای عضو را برای هیچ ائتلافی مجبور نکرد یا پیشنهادی نداد. یکبار دیگر با تعجب می‌گویم که به‌خاطر همین موضوع، او همیشه مورد توجه رهبران سیاسی اتحادیه اروپا بوده است. موگرینی در مباحثه‌ها خوب و دانشگاهی برخورد می‌کند و انگلیسی را مسلط صحبت می‌کند اما وقتی صحبت از سیاست می‌شود ابتکار عمل ندارد. به‌طوریکه راهبردهای جهانی اتحادیه اروپا تنها یک متن آکادمیک جذاب است.»

رویکرد موگرینی نسبت به روسیه؛ مماشات یا برخورد قاطع

وقتی زمزمه‌های انتخاب فدریکا موگرینی برای مسئولیت سیاست خارجه اتحادیه اروپا در ژوئیه ۲۰۱۴ شنیده می‌شد، وی به‌عنوان وزیر امور خارجه ایتالیا به روسیه رفته بود و با پوتین ملاقات کرد. همین موضوع منتقدان را مصمم‌تر کرد که از او به‌عنوان حامی روسیه نام ببرند.

حتی در آن زمان یک کارزار توئیتری با هشتگ #StopFederica در مخالفت با موگرینی راه افتاد که ادوارد لوکاس یکی از سردبیران روزنامه اکونومیست آن را رهبری می‌کرد. وی در آن زمان در ارتباط با مخالفت خود با موگرینی نوشته بود: «به‌نظر می‌آید که موگرینی از پوتین خوشش می‌آید و با او روابط خوبی دارد و انگار دنیا را از دریچه کشورهای اتحادیه اروپا که همسایه روسیه هستند نمی‌بیند.»

او تاکید کرده بود که اکنون بیش از هر زمان دیگری به یک چهره قوی که با خطرات روسیه آشنا باشد نیاز داریم.

اما فدریکا موگرینی در نخستین کنفرانس مطبوعاتی خود تاکید کر تلاش‌های وی برای ایجاد گفت‌وگو بین روسیه و اوکراین برای حل بحران بین دو کشور متمرکز خواهد بود.

کورنلیا آدریانا باچیو، ابتدا شرحی از راهبرد اتحادیه اروپا در مقابل روسیه می‌دهد: «استراتژی اتحادیه اروپا در مقابل روسیه مقابله با پروپاگاندا همراه با اعمال تحریم‌ها و کاهش وابستگی‌ها به انرژی است. چراکه چندین کشور عضو اتحادیه اروپا خیلی زیاد به واردات گاز از روسیه وابسته هستند به‌طوریکه ۴۰ درصد گاز در اروپا به‌طور مستقیم از طریق خطوط لوله روسیه تامین می‌شود. بنابراین واضح است که چگونه تحریم‌های بالقوه روسیه می‌تواند بر روی انرژی، حمل و نقل و زیرساخت‌های مهم تاثیر بگذارد.»

وی سپس درباره رویکرد و عملکرد موگرینی در این زمینه در پنج سال گذشته می‌گوید: «نکته قابل توجه در دوره ماموریت موگرینی انتشار گزارشی در جلسه شورای امور خارجه در ژانویه سال ۲۰۱۵ درباره روابط با روسیه بود که به‌نظر می‌رسید موگرینی طبق این گزارش رویه مماشات را درباره روسیه پیگیری می‌کند. یکسال پس از الحاق کریمه به روسیه، به‌طور مثال برخی موارد ذکر شده در گزارش به‌طور آشکار در تضاد با موضع پارلمان اروپا بود.»

این کارشناس اضافه می‌کند: «اتحادیه اروپا به‌دنبال این است که از طریق اعمال تحریم‌ها روسیه را مجبور به پیروی از توافق‌نامه مینسک برای پایان دادن جنگ در اوکراین کند. باید بیشتر منتظر ماند تا نتیجه این رویکرد را دید.»

وی در یک جمله عملکرد موگرینی در مقابل روسیه را اینگونه توصیف می‌کند: «موضع او در قبال روسیه را می‌توان بسیار خنثی، رسمی، دیپلماتیک توصیف کرد و نه معنا دار.»

اما به نظر می‌رسد جوزپ بورل، جانشین موگرینی مواضع بسیار تندی نسبت به روسیه دارد به طوریکه در ماه ژوئن گذشته در قامت وزیر امور خارجه اسپانیا، روسیه را دشمن قدیمی توصیف کرده و گفته بود که اقدامات تهدید آمیز روسیه به روابط مسکو و مادرید آسیب می‌زند. این موضع باعث شد که سفیر اسپانیا در مسکو به وزارت امور خارجه احضار شود.

روابط با ناتو در این پنج سال

پس از ویرانی حاصل از جنگ جهانی دوم، سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) با هدف جلوگیری از یک جنگ جهانی دیگر و همچنین حفاظت از کشورهای حوزه آتلانتیک در بروکسل تاسیس شد.

این پیمان بر اصل دفاع جمعی بنا شده است. به این معنی که اگر یکی از کشورهای عضو هدف حمله قرار گیرد، دیگر کشورها می‌بایست پا پیش بگذارند و به آن کشور کمک کنند.

بنابر اساسنامه سازمان ناتو، دعوت از عضو جدید و پذیرش آن منوط به موافقت تمامی اعضا است. این سیاست «درهای باز» ناتو به این معنی است که هر کشوری در اروپا، به شرط تطابق با استاندارها و تعهدات عضویت، می‌تواند به این سازمان بپیوندد.

از سال ۱۹۴۹ و پس از تاسیس ناتو، ۱۷ کشور جدید به این پیمان پیوسته‌اند. مونته‌نگرو آخرین کشوری که در سال ۲۰۱۷ به این سازمان پیوسته است و در حال حاضر چهار کشور به طور رسمی در صف انتظار پیوستن به سازمان ناتو هستند: اوکراین، گرجستان، بوسنی و هرزگوین و آخرین آن‌ها جمهوری مقدونیه شمالی.

اما بخش سیاست خارجی و امور دفاعی اتحادیه اروپا در پنج سال گذشته چه رویکردی نسبت به ناتو داشته است؟

خانم باچیو در این زمینه به یورونیوز می‌گوید: «در دوره فدریکا موگرینی، روابط ناتو و اتحادیه اروپا یک تحرک و انگیزه جدید را به خود دید. به‌طوریکه در نشست ورشو در سال ۲۰۱۶ یک اعلامیه مشترک امضا شد که در آن هفت زمینه همکاری‌های آینده بین این دو نهاد مشخص شده است. همکاری‌ها از طریق ۷۴ پروژه مشترک بین ناتو و اتحادیه اروپا تقویت شد که از جمله آن می‌توان به ایجاد مرکز عالی هلسینکی برای مقابله با تهدیدات ترکیبی که تحت نظارت مشترک اتحادیه اروپا و ناتو فعالیت می‌کند، اشاره کرد.»

دونالد ترامپ، رئیس جمهوری آمریکا از زمان روی کار آمدن بارها گلایه‌هایی درباره ناتو داشت: «ما در ناتو داریم هزینه وحشتناک امنیت آلمان و فرانسه و بسیاری دیگر از کشورها را علیه تهدید احتمالی روسیه می‌دهیم، آن وقت متحدان ما مهم‌ترین قراردادهایشان را با روسیه می‌بندنند. آلمان تا ۷۰ درصد از مصرف انرژی خود را به روسیه وابسته است.»

در سال ۲۰۱۴ اعضای سازمان پیمان آتلانتیک شمالی، ناتو، توافق کردند تا سال ۲۰۲۴ سالانه دو درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به بودجه این سازمان اختصاص دهند. اما با توجه به آخرین گزارش منتشرشده توسط ناتو تنها بخش کوچکی از کشورهای عضو به این توافق احترام گذاشتند و وفای به عهد کردند.

خانم باچیو اضافه می‌کند: «گرچه اعلامیه مشترک در مورد روابط ناتو و اتحادیه اروپا در اجلاس سران ناتو در سال ۲۰۱۸ در بروکسل به امضا رسید که تایید همکاری بین دو سازمان است اما روابط این دو نهاد توسط رهبر آمریکا تحت شعاع قرار گرفت. در مهمترین لحظات حساس ارتباط این دو سازمان، ترامپ کل همکاری را زیر سوال برد.»

از سوی دیگر نقش‌های مشترک بین حوزه سیاست خارجی و امور امنیتی اتحادیه اروپا با ناتو زمزمه‌هایی درباره جایگزینی با ناتو را مطرح کرده است اما موگرینی در موارد متعددی تاکید کرده است که ابتکارات همکاری‌های امنیتی اخیر با هدف جایگزینی ناتو نیست بلکه هدف آن افزایش ظرفیت اتحادیه اروپا برای برخورد مستقل‌تر در مواردی است که ایالات متحده و ناتو ممکن است در بحران‌های دیگر مثلا در آسیا گرفتار شوند.

از سوی دیگر دانیلا ایررا، روابط نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی اتحادیه اروپا با ناتو را بسیار دیپلماتیک توصیف می‌کند: «بارزترین دستاورد اعلامیه مشترک امضا شده در سال ۲۰۱۸ است که باعث تقویت همکاری ها در بسیاری از زمینه‌های سخت امنیتی به ویژه در حوزه ضد تروریسم شده است.»

وی اضافه می‌کند: «روابط خوب است چراکه ۲۲ عضو مشترک هستند و اولویت‌ها و علایق را با یکدیگر به اشتراک می‌گذارند.»

گاهشمار فعالیت فدریکا موگرینی در اتحادیه اروپا

یک نوامبر ۲۰۱۴: آغاز فعالیت به‌عنوان نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی هفت نوامبر ۲۰۱۴: سفر به اسرائیل و غزه هفت روز پس از در اختیار گرفتن سمت ۲۴ مارس ۲۰۱۵: نخستین سفر به کوبا ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵: توافق هسته‌ای با ایران ۲۸ ژوئیه ۲۰۱۵: نخستین سفر به ایران ۱۶ آوریل ۲۰۱۶: دومین سفر به ایران ۸ ژوئیه ۲۰۱۶: انتشار بیانیه مشترک با ناتو برای همکاری در هفت زمینه مختلف بین این دو نهاد ۲۹ اکتبر ۲۰۱۶: سومین و آخرین سفر به ایران دسامبر ۲۰۱۶:‌ارائه راهبرد جهانی اتحادیه اروپا در مورد سیاست خارجی و امنیتی آوریل ۲۰۱۷: سفر به روسیه ژوئن ۲۰۱۷: ایجاد صندوق دفاع اروپا ژوئن ۲۰۱۷: ایجاد ستاد برنامه ریزی و توانایی هدایت نظامی دسامبر ۲۰۱۷: ایجاد همکاری ساختارمند دایمی (PESCO- Permanent Structured Cooperation) ٰژوئیه ۲۰۱۸: انتشار اعلامیه مشترک امضا شده بین ناتو و اتحادیه اروپا برای تقویت همکاری ها در بسیاری از زمینه‌های سخت امنیتی به ویژه در حوزه ضد تروریسم مارس ۲۰۱۹: برگزاری کنفرانسی در حمایت از آینده سوریه در بروکسل مارس ۲۰۱۹: حضور در کنفرانس زنان در قدرت در سازمان ملل، نیویورک