پاشنه آشیل بزرگ دولت در ایران/ ماجرای شورای عالی خرما و سندروم شورای بی قرار/ چگونه دست و پای رئیس جمهور بسته شد؟

به گزارش خبر فوری، در روزهای اخیر بحث های فراوانی در رابطه با عملکرد «شوراها» در ساختار قانونی جمهوری اسلامی ایران و به خصوص دولت مطرح شده است. برخی منتقد عملکرد این شوراها هستند و معتقدند تعدد این شوراها به معنی ضعف دولت و کاهش قدرت اجرایی آن است.

در همین رابطه، ناصر ایمانی، فعال سیاسی اصولگرا، اخیرا به نقد شوراهای عالی کشور پرداخته و گفته است: «چندی پیش آماری را به من گفتند که بیش از صد شورای عالی در کشور داریم. شورای عالی محیط زیست، کار، فضای مجازی، فرهنگی و... که عموم این‌ها با حضور رئیس جمهور یا معاون اول تشکیل می ‌شود. واقعیت این است که این شوراها چرا اینقدر زیاد شده‌ اند؟ یکی از دلایل اینکه کشور اقدام به تشکیل شورا کرده، این است که مسئولان مربوطه از وزیر یا بالاتر یا پایی ن‌تر، برای اینکه خودشان از نتایج تصمیم‌ گیری ‌شان رها شوند، کار را به شوراها سپرده ‌اند.»

ایمانی ادامه داد: «در این شوراها بحث‌های مختلف مطرح است، ممکن است دو مدیر درگیر بده بستان ‌های مدیریتی شوند. برخی اوقات نیز بده بستان‌ های سیاسی در قالب شوراها انجام می ‌شود. در نهایت مشخص نیست مسئولیت کارها در کشور برعهده‌ی کیست. فرد مسئول با شوراها از نتایج کار خود فرار می ‌کند.»

به همین بهانه، قصد داریم در این گزارش به مساله شوراهای عالی کشور بپردازیم. پرسش این است که چند شورای عالی در کشور داریم؟ این شوراها چه کارکردی دارند و علت تعدد آنها چیست؟

شورای عالی و جایگاه قانونی اش

بسیاری از حقوقدانها معتقدند «شورای عالی» امری قانونی نیست چون این لفظ در قانون اساسی نیامده است. برخی حقوقدانان و تحلیلگران معتقدند یک اصطلاح حقوقی و یک جایگاه قانونی باید جامع و مانع باشد و وضوح و تمایز داشته باشد و «شورای عالی» از این ویژگی برخوردار نیست. دلیل این امر هم عدم تمایز دقیق «شورای عالی» و «شورا» و همچنین، تبیین وظایف اصلی آن است. در همین رابطه، خسرو پناه، دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی، می گوید:‌ «برای شوراهای عالی تعریف صحیح و یکسانی، چه از نظر قانونی و اجرایی و چه از نظر سازمانی، وجود ندارد. نتیجه ‌ای که نبود تعریف دقیق، منطقی و قانونی از جایگاه و وظایف شوراهای عالی در پی دارد، این است که نه فرد یا دستگاه مشخصی به نمایندگان مردم در مجلس پاسخ‌گ وی تصمیمات شورای عالی م ی‌شود و نه مجلس به‌عنوان قوه‌ نظارتی نظام، امکان مطالبه از شوراهای عالی را دارد.»

یکی از بحث های جدی در رابطه با جایگاه قانونی شوراهای عالی، مربوط به «شورای عالی انقلاب فرهنگی» است. منتقدان معتقدند این شورا هیچ جایگاه قانونی ندارد و در قانون اساسی نیز به آن اشاره نشده است. اما موافقان تاکید دارند که این شورا به فرمان رهبری (در زمان امام خمینی (ره)) تشکیل شده و از آنجا که طبق قانون، مقام رهبری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از ولایت مطلقه برخوردار است و هر چه را صلاح بداند، مجاز است انجام دهد، بنابراین، فرمان تشکیل شوری عالی انقلاب فرهنگی کاملا قانونی است.

صد شورای عالی در کشور/ از شورای عالی خرما تا شورای طنز

مساله اصلی منتقدان نه یک شورا یا دو شورای خاص بلکه تعدد شوراهای عالی در ساختار حکومتی جمهوری اسلامی ایران است و تعدد این همه شورا را منافی استقلال قوا و اقتدار ارکان آن می دانند. اما آیا این انتقاد موجه است؟

پیش از پاسخ به این انتقاد باید مروری بر شوراهای عالی متعدد کشور داشته باشیم. طبق گزارش پایگاه «شناسنامه قانون» بیش از 100 شورای عالی در کشور داریم. بسیاری از این شوراها به نهاد ریاست جمهوری یا یکی از وزارت خانه های تابعۀ آن وابسته هستند.

برخی از این شوراها بسیار عجیب هستند و برخی نیز جایگاه قانونی مشخصی ندارند. شورای عالی خرما، شورای عالی المپیادهای دانشجویان علوم پزشکی، شورای عالی طنز، شورای عالی موسیقی صدا و سیما، شورای عالی تهیه کنندگان و ... از این جمله اند.

همچنین، شورای عالی قرآن، کمیسیون مربوط به ورود و ساخت وسایل پرمصرف خانگی و لامپ های روشنایی، شورای عالی هماهنگی تولید دانه های روغنی، شورای تدوین کتاب ‌های تعلیمات دینی مدارس، شوراهای اسلامی کار، کمیته مدیریت مصرف آب در شرایط دوره بحرانی در تهران و ... در مستند قانونی نامشخص بوده و جایگاه حقوقی مشخصی ندارند.

شورای عالی خرما؛ ماجرای یک ضعف قانونی

اما این شوراها چگونه تشکیل شده اند؟ بد نیست مروری بر یکی از این شوراها داشته باشیم. شورای عالی خرما در دی ماه 1387 تشکیل شد. استان های خرماخیز کشور عضو این شورا شدند و شهرهای اهواز، آبادان، بندرعباس، بوشهر، شیراز، کرمان و زاهدان نیز به عنوان شهرهای هدف تولید، انتخاب گردیدند. این شورا با هدف یکسان سازی سیستم صادرات خرما به وجود آمد. در واقع، وزارت جهاد کشاورزی قدرت هماهنگ کردن استان های مختلف را نداشت و به همین دلیل، شورایی به وجود آورد تا این شورا مسئولیت یکسان سازی سیستم صادرات خرما را بر عهده بگیرد.

دقیقا سیستم فوق الذکر می تواند مساله تعدد شوراها را توضیح دهد. آنچه باعث ایجاد شورای عالی خرما شد، مساله «قدرت پایین» نهادهای بالادستی بود. وزارت جهاد کشاورزی قدرت تسلط بر نهادهای صادرکننده خرما را نداشت و برای ایجاد یک سیستم هماهنگ کننده میان آنها، مجبور شد یک شورا به وجود بیاورد. این مساله در سایر شوراها و نهادها نیز وجود دارد و عینا تکرار می شود.

برای فهم این مساله باید به یک قانون فلسفی رجوع کرد. در فلسفه، میان دو امر متباین که هیچ ارتباطی با هم ندارند، امر ثالثی که با دو امر متباین اشتراک دارد، ارتباط برقرار می کند. در واقع، زمانی که دو سیستم به صورت خودکار و مستقل عمل می کنند، امر ثالثی وارد می شود تا میان آنها ارتباط ایجاد کرده و استقلال آنها را از بین ببرد.

در سیستم حقوقی نیز این قاعده وجود دارد. زمانی که نهاد برتر و مستقلی وجود نداشته باشد و نهادهای کوچکتر به صورت مستقل عمل کنند، شوراها به مثابه امر ثالث وارد می شوند تا میان نهادهای متباین ارتباط برقرار کنند. بسیاری از حقوقدانها معتقدند دولت در ساختار قانونی فعلی ایران «ضعیف» است و وظایف مشخصی نداشته و ارتباطش با دو قوه دیگر و نیز نهادهای بالادستی و هم عرضش مشخص نیست. به همین دلیل، به نهادی به نام «شورای عالی» روی می آورد تا بتواند جلوی نهادهای مستقل از دولت را بگیرد و ضمن مهار آنها، خواستش را بر آنان تحکم کند.

این امر باعث افزایش فزاینده شوراها و بالطبع، چاق شدن دولت می شود و این دقیقا مساله ای است که با اصل 44 قانون اساسی در تعارض است و می تواند کشور را به سمت پرتگاه ببرد چرا که به ضعف شدید خود دولت منتج می شود. به عبارت دیگر، راهکار دولت برای افزایش توانش، خود به افزایش ضعفش منجر می گردد.

بر اساس گزارشی که مدتی پیش هم میهن نوشت، در زمان محمود احمدی نژاد تلاش زیادی صورت گرفت تا تکثیر فزاینده شوراها متوقف شود اما این تلاش ناقص ماند و روند تکثیر شوراها نه تنها متوقف نشد بلکه در سالهای ریاست جمهوری حسن روحانی و شهید رئیسی شدت بیشتری هم یافت.

اما علت این امر چه بود؟ همانطور که در بالا بیان شد، این معضل به ساختار قانونی کشور مربوط می شود و مربوط به این یا آن دولت نمی گردد و به همین دلیل، اصلاحش نیز مستلزم اصلاح فرآیندهای قانونی کشور است. مشخص شدن جایگاه حقوقی دولت، تعریف دقیق وظایف و اختیاراتش، ارتباطش با نهادهای بالادستی و نهادهای هم عرض (مانند قوه قضائیه و ستاد کل نیروهای مسلح و مجلس و ...) نخستین گام در حل این مساله است که بیش از هر چیز به نظام حقوقی کشور بر می گردد.